Maciej Ostrowski

Wykluczenie komunikacyjne w Polsce (na przykładzie woj. pomorskiego)

AUTOR

Maciej Ostrowski

Absolwent historii i dziennikarstwa na Uniwersytecie Gdańskim. Tematem jego zainteresowań zawodowych jest gospodarka morska. Od ponad 5 lat publikuje teksty w mediach branżowych związanych z tym sektorem gospodarki. Opublikował cały cykl tekstów związanych z sytuacją na rynku pracy, w tym sytuacją młodych absolwentów szkół morskich, perspektyw rozwojowych polskich portów na tle ośrodków w Europie i na świecie, najważniejszych inwestycji infrastrukturalnych ostatnich lat, a także rządowych planów wspomagania produkcji stoczniowej.

W świetle badań przeprowadzonych przez Centrum Studiów Regionalnych UniRegio, woj. pomorskie doskonale ilustruje stan polityki komunikacyjnej naszego kraju, ze wszystkimi jej wadami oraz zaletami.

Istota dysproporcji

Na tle 15 pozostałych regionów to właśnie specyfika Pomorza uwypukla wszystkie komunikacyjne problemy mniejszych miejscowości w Polsce. Prócz woj. mazowieckiego na przestrzeni lat 2011-2014 w żadnym innym przebadanym przez zespół Centrum Studiów Regionalnych UniRegio nie występowały tak jaskrawe kontrasty wewnętrzne w zakresie dostępności komunikacyjnej. Opracowanie Czynniki i ograniczenia rozwoju miast województwa pomorskiego w świetle relacji przestrzennych i dostępności komunikacyjnej, sporządzone na zlecenie Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego, obejmowało aspekty demograficzne i gospodarcze miast regionu, a także dostępność transportową. Kierowany przez dr. Roberta Guzika kilkunastoosobowy zespół przez niemal pół roku zajmował się badaniem dostępności transportowej poszczególnych obszarów województwa. Badanie przeprowadzono po raz pierwszy w roku 2012 i powtórzono po 3 latach. Zlecono je, gdyż władze województwa wpisały do strategii rozwoju dostęp mieszkańców do komunikacji publicznej. Badanie ma być również w przyszłości powtarzane co 3 lata, w celu monitorowania osiągania założonych wskaźników rozwoju. Samorząd województwa był wówczas w przededniu uchwalania inwestycji terytorialnych, będących nowym narzędziem finansowania porozumień między gminami. Samorządy gmin chciały określić wskaźniki rozwoju i znaleźć się w obszarze metropolitalnym, licząc na przyznanie dodatkowych środków rozwojowych.

O ile obszar Trójmiasta i pas sięgający od Pucka aż po Malbork i Tczew charakteryzuje się świetną dostępnością komunikacyjną i gęstą siecią połączeń, jedną z najlepiej zorganizowanych w kraju, o tyle zachodnia część regionu odznacza się równie słabą dostępnością komunikacyjną co obrzeża województw mazowieckiego czy warmińsko-mazurskiego. Z treści raportu wynika, że obok Podlasia są to obszary najsłabiej w Polsce zaludnione, charakteryzujące się dodatkowo najrzadszą siecią połączeń komunikacyjnych.

Dojazdy do pracy, skoncentrowane w metropolitalnej części województwa, są bardzo gęste, natomiast połączenia komunikacyjne w zachodniej i południowej części regionu (okolice powiatu sztumskiego i kwidzyńskiego) są relatywnie słabo rozwinięte. To z jednej strony konsekwencja różnic w popycie na usługi transportowe na tych obszarach, z drugiej – efekt przyjęcia neoliberalnego modelu rozwoju transportu w naszym kraju. Likwidacja połączeń dotyczy w Polsce w równym stopniu pociągów i autobusów. Jednak o ile w przypadku kolei liczba połączeń w woj. pomorskim przestała spadać, o tyle w przypadku przewoźników autobusowych wciąż można zaobserwować głównie tendencje spadkowe. Upadek w największym stopniu dotyczy połączeń autobusowych w powiecie człuchowskim, bytowskim, na obrzeżach powiatu słupskiego, w powiecie kościerskim.

Na 1650 miejscowości wiejskich w woj. pomorskim w prawie 400 w ogóle nie funkcjonuje żaden publiczny transport. W przypadku ponad 90 miejscowości czas dojścia do najbliższego przystanku wynosi ponad 60 minut (w badaniu przyjęto, że przeciętny człowiek pokonuje pieszo 1 km w ok. 15 minut). Z kolei w weekendy żaden publiczny środek transportu nie dociera do prawie połowy miejscowości na Pomorzu.

Polska polityka transportowa

W Polsce zderegulowano rynek usług transportowych, przyjmując w pełni wolnorynkowe założenia rozwoju transportu publicznego. Połączenia, które z czysto komercyjnego punktu widzenia są nieopłacalne, z powodu niskiej gęstości zaludnienia, dużych odległości między miejscowościami lub wysokich kosztów utrzymania kursów, są likwidowane. Z kolei na stosunkowo gęsto zaludnionych obszarach, gdzie utrzymanie połączeń jest tańsze, jest ich nawet więcej niż 15-20 lat temu, gdyż przewoźnicy intensywnie ze sobą konkurują. Jakość połączeń jest w zdecydowanej większości przypadków niska. Na obszarach z niskim popytem na usługi komunikacyjne ich ceny są wysokie, a dodatkowym mechanizmem eliminującym przewoźników z rynku jest całkowity brak dotacji rządowych. Po uwolnieniu rynku zbankrutował PKS. Jedynie tam, gdzie popyt na działalność przewoźników był naprawdę imponujący, firmy prywatne zdołały zająć miejsce państwowego przedsiębiorstwa usługowego.

Co prawda przynajmniej teoretycznie pewne regulacje powinny funkcjonować, gdyż każdy podmiot, który realizuje przewozy, musi uzyskać zgodę odpowiedniego organu (władze gminy, powiatu, województwa, w zależności od tego, przez jakie obszary będzie prowadzić dana linia). Przedsiębiorca dokonujący zgłoszenia przedstawia też rozkład jazdy, który powinien być skontrolowany i dostosowany do innych połączeń przez organ wydający pozwolenie. W praktyce rzadko ma to miejsce, a dodatkowo jest utrudnione z uwagi na fakt, że owe zgody wydają różne podmioty. Władze publiczne mogą, kierując się ważnym interesem publicznym, dofinansować niektóre linie, stosując przy tym najczęściej rozwiązania przetargowe. W transporcie regionalnym, obejmującym obszary wiejskie, dofinansowanie uzyskuje jednak mniej niż 5% wszystkich kursów. Brak koordynacji i wolnorynkowy model transportu sprawiają, że na terenach charakteryzujących się dużym popytem na transport usługi komunikacyjne na jednej linii mogą świadczyć równocześnie nawet 3 przedsiębiorstwa. W rezultacie firmy te nie mają żadnego marginesu zysku, który mogłyby zainwestować w tabor lub dopłacić do utrzymania nierentownych połączeń.

Obecnie w całym kraju nie brakuje zlokalizowanych na dużych obszarach niewielkich miejscowości wiejskich, czy nawet gminnych, gdzie jedynym publicznym środkiem transportu są szkolne autobusy, finansowane przez gminę i użytkowane jako środki transportu otwarte dla wszystkich mieszkańców – informuje dr Robert Guzik

Kursujące o ściśle określonych porach autobusy szkolne, rozwożące do szkół dzieci mieszkające w oddalonych od siebie wsiach, nie nadają się na środek transportu dla dojeżdżających do pracy czy młodzieży licealnej, gdyż wracają do zajezdni już ok. godziny 13.00.

Może być inaczej: Czechy, Słowacja i Szwajcaria

Zupełnie inny model rozwoju transportu wdrożono w Czechach oraz na Słowacji, gdzie władza publiczna organizuje przetarg na obsługę komunikacyjną regionu w oparciu o uchwalony przez siebie plan transportowy. Dokument dokładnie określa warunki transakcji, zakładając określoną liczbę połączeń łączących konkretne miejscowości w ciągu doby. Połączenia muszą również spełniać określone w dokumencie standardy jakości; umowa reguluje nawet czas przesiadek między poszczególnymi pociągami bądź autobusami. Podczas konkursu ofert pod uwagę brana jest cena usług komunikacyjnych, ale także możliwość spełnienia przez przedsiębiorstwo minimalnych standardów obsługi (określonej częstotliwości połączeń, punktualności, standardu i stanu technicznego pojazdów). Zwycięzcy przetargu działają na zasadzie wyłączności świadczenia usług transportowych na danym terenie. Nie są zmuszeni do konkurowania na dochodowych liniach z innymi przewoźnikami, dzięki czemu wypracowany tam zysk może posłużyć jako rezerwa finansowa do dofinansowania nierentownych połączeń.

U naszych południowych sąsiadów firma zdobywająca kontrakt na wyłączność może zainwestować w tabor, rozbudować bazę. Tymczasem w Polsce przetargi są przeważnie organizowane przez gminę chcącą dotować przez krótki okres pojedyncze połączenia o wyjątkowym znaczeniu. Przedsiębiorcom nie opłaca się podpisywać kontraktów na tak krótki okres.

Najlepszy system transportu publicznego na świecie jest zarazem w najwyższym stopniu uregulowany. Mowa tu o Szwajcarii, gdzie wprowadzono rozwiązania będące potem wzorem dla Czechów i Słowaków – porównuje analityk. Funkcjonujące w Szwajcarii rozwiązania zakładają istnienie wolnego rynku w takim sensie, że każdy podmiot może wziąć udział w przetargu na obsługę wskazanego obszaru komunikacyjnego, natomiast warunki, które musi spełnić przewoźnik, są ze względu na interes wspólnoty ściśle określone. Mimo to Szwajcaria znajduje się zwykle na 1., 2. lub 3. miejscu w światowym rankingu wolności gospodarczej.

Nasi południowi sąsiedzi po transformacji społeczno-gospodarczej również zmagali się ze zjawiskiem zanikających połączeń między mniejszymi miejscowościami, jednak ten trend występował u nich ze znacznie mniejszym natężeniem niż w naszym kraju. Rozwiązania zapożyczone z polityki transportowej szwajcarskich kantonów pozwoliły zatrzymać i odwrócić niekorzystne zjawiska gospodarcze – przekonuje dr Guzik.

Wykluczenie komunikacyjne – łańcuch zależności

Trudno oszacować straty będące wynikiem prowadzonej przez szereg lat wykluczającej polityki transportowej w Polsce. Kontrast między wykluczoną komunikacyjnie prowincją a coraz lepiej rozwiniętą siecią połączeń w pobliżu metropolii z roku na rok się powiększa.

Czynnikiem umacniającym aktualny stan rzeczy jest dostępność relatywnie tanich samochodów. Wybór między utrzymywaniem własnego środka transportu a koniecznością płacenia dość wygórowanej kwoty za codzienne dojeżdżanie do oddalonej od miejsca zamieszkania miejscowości jest dla większości mieszkańców peryferii woj. pomorskiego dość oczywisty.

Kupno auta za kilka tysięcy złotych jest oczywiście najbardziej logicznym rozwiązaniem z punktu widzenia potrzeb komunikacyjnych mieszkańców miasteczek i wiosek, jednakże przyczynia się ono do osłabienia i tak już zanikającego popytu na usługi komunikacyjne na peryferiach województwa. To zamknięte koło wzajemnych powiązań, gdyż w ten sposób prywatne samochody zaczynają być jedyną dostępną opcją komunikacyjną – wnioskuje Robert Guzik.

Dotykamy tu istoty wykluczenia komunikacyjnego, gdyż prywatna komunikacja nie rozwiązuje problemów transportowych młodzieży licealnej, osób starszych i niepełnosprawnych (których przybywa w starzejącym się społeczeństwie), a także chorych. Badania pokazują, że mężczyzna jest zazwyczaj właścicielem i jedynym użytkownikiem auta, kobiety zaś w dużym stopniu są wykluczone komunikacyjnie i zależne od dobrej woli męża.

Wykluczenie komunikacyjne wiąże się z licznymi aspektami gospodarczymi. Słaba dostępność komunikacyjna miejscowości przekłada się zawsze na niewielki dostęp jej mieszkańców do edukacji publicznej – zauważa badacz z Centrum Studiów Regionalnych UniRegio. Statystyki pokazują, że w Polsce względnie liczna grupa młodzieży z małych miast kończy edukację na poziomie gimnazjalnym. Oczywiście ten sam problem dotyczy również zaniedbanych obszarów dużych miast, natomiast młodzież z terenów wiejskich, przy słabej dostępności usług komunikacyjnych, musi włożyć znacznie więcej wysiłku, by ukończyć poszczególne etapy edukacji.Przekłada się to na gorsze wyniki edukacyjne i mniejsze możliwości kontynuowania kształcenia. Niskie wykształcenie znajduje odzwierciedlenie w niewielkiej przedsiębiorczości i ograniczonych szansach na znalezienie zatrudnienia.

Tam, gdzie mamy do czynienia ze słabą dostępnością komunikacyjną, występują równocześnie słabe powiązania przestrzenne. Ogranicza to krąg znajomości mieszkańców wsi i miasteczek. Pamiętajmy, że zatrudnienie zdobywa się nie tylko dzięki wykształceniu, ale również dzięki zawieraniu nieformalnych relacji, szerokiemu gronu znajomych, a także bywaniu w różnych miejscach – ocenia Robert Guzik.

Sieci społeczne w dzisiejszym świecie umożliwiają rozwój osobisty, tymczasem na obszarach izolowanych kręgi znajomości ograniczają się z reguły do terenu jednej wsi lub jednej gminy. Szanse zdobycia pracy proporcjonalnie maleją. Ludzie wykluczeni komunikacyjnie organizują większość życia społeczno-zawodowego w miejscu zamieszkania. Nie korzystają z wielu usług, które są dla nich niedostępne. To recepta na skuteczne zahamowanie rozwoju miast powiatowych.

Pendolino – narzędzie rozwoju metropolii

Rozwój dobrych połączeń między ośrodkami centralnymi, przy coraz bardziej dziurawej sieci powiązań transportowych między peryferiami, podkreśla kontrasty komunikacyjne występujące w naszym kraju. Z drugiej strony szybki rozwój kolei metropolitalnych nie ma wpływu na gęstość sieci komunikacyjnych na prowincji. W myśl promowanych na poziomie Unii Europejskiej i Polski polaryzacyjno-dyfuzyjnych doktryn rozwoju, to właśnie metropolie mają dużo lepsze warunki do intensywnego rozwoju. Doktryna polaryzacyjno-dyfuzyjna jest od kwietnia 2009 r. oficjalną linią ówczesnego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, jest również podstawą wydatkowania funduszy rozwojowych dla władz UE. Model ten zdecydowanie dominuje na polskich uczelniach (jest podstawą programową w Centrum Studiów Regionalnych UniRegio, a także na kierunkach ekonomicznych większości krajowych uniwersytetów), gdzie wskazuje się go jako podstawę polityki regionalnej państw członkowskich UE. W myśl założeń przyjętych przez autorów dotychczas obowiązujących w Polsce koncepcji komunikacyjnych, inwestowanie dużych środków w rozwój metropolitalny powinno dać lepszy efekt końcowy niż rozpraszanie ich po różnych obszarach. Zdaniem decydentów za takim rozdziałem funduszy przemawia skumulowany w największych miastach potencjał gospodarczy oraz kapitał społeczny. Środki uzyskiwane dzięki rozwojowi metropolii powinny być z kolei przekazywane obszarom peryferyjnym w ramach polityki spójności terytorialnej. Polaryzacja rozwoju musi stanowić pierwszy etap ożywienia gospodarczego, by rozwój mógł rozprzestrzeniać się również na inne obszary.

Krytycy wykazują, że polskie metropolie nie promieniują na regiony. Ich oddziaływanie ogranicza się do 20-30-kilometrowego pasa dookoła miasta. Dotychczas obowiązujący model pozostawia poza centrum rozwoju kraju tereny wschodnie, zachodnie oraz pas nadmorski. Liczba miast stanowiących potencjalne lokomotywy rozwoju wydaje się być zbyt ograniczona, a ich rozmieszczenie na mapie zbyt nierównomierne, by pozytywne oddziaływania objęły większość obszarów peryferyjnych. By mogła dokonać się zapowiadana dyfuzja (rozprzestrzenianie rozwoju), potrzebna jest odpowiednia infrastruktura, również transportowa, która poza otoczeniem metropolii stopniowo zanika. Obowiązujący przez szereg lat model rozwoju komunikacji sprzyjał wykluczeniu peryferii. W praktyce sprowadzał się jedynie do polaryzacji, sprzyjając zasysaniu przez metropolie większości środków rozwojowych.

Alternatywą dla przytoczonej tu koncepcji jest model wyrównawczy, który uzasadnia kierowanie wsparcia do obszarów słabiej rozwiniętych. Wychodzi on bowiem z założenia, że na peryferiach rozwój odbywa się przy niższych nakładach w stosunku do obszarów silniejszych ekonomicznie. W tym modelu przyjmuje się, że rolą państwa jest niwelowanie naturalnych różnic między regionami, drogą odgórnego wyrównywania dochodów i popytu wewnętrznego.

Zdaniem Pawła Rydzyńskiego z Zespołu Doradców Gospodarczych TOR w sferze komunikacji rozwiązaniem niwelującym różnice spowodowane nierównomiernym rozwojem i podziałem środków inwestycyjnych byłyby intensywne działania integrujące w zakresie wspólnych rozwiązań taryfowych pomiędzy różnymi gałęziami transportu publicznego, jednak im dalej od aglomeracji, tym jest to trudniejsze.

Działania te wiązałyby się z koniecznością współpracy między samorządami wszystkich szczebli, od władz wojewódzkich po gminy. Dzięki takim rozwiązaniom możliwa będzie synchronizacja taryfowa transportu kolejowego (który organizują samorządy województw) oraz komunikacji na poziomie lokalnym, organizowanej przede wszystkim przez gminy. Nadchodzące zmiany w ustawie o transporcie zbiorowym będą musiały zmotywować do tworzenia transportu lokalnego również samorządy powiatowe. – Oczywiście nie ma bezwzględnej pewności, że mieszkańcy obszarów peryferyjnych przesiądą się z samochodów prywatnych na transport publiczny. Jednak wspólny bilet pozwalający w przystępnej cenie podróżować po centralnej aglomeracji danego regionu, koleją, a także komunikacją publiczną w mieście oddalonym nawet 100 km od stolicy województwa, byłby działaniem zmierzającym w kierunku niwelowania jaskrawych różnic – mówi Rydzyński. Bez względu na przyjęty model, transport publiczny będzie musiał rywalizować z transportem indywidualnym. Aktualnie w kraju zarejestrowanych jest 20 mln aut, a do 2030 r. ich liczba najprawdopodobniej wzrośnie o 10 mln.

Rozwiązania integrujące z powodzeniem wdrożono w wielu krajach Europy Zachodniej. W Polsce pierwsze kroki w tym kierunku poczyniono w woj. kujawsko-pomorskim (wspólna taryfa pozwalająca podróżować między Toruniem a Włocławkiem). Innym obszarem, gdzie podejmuje się działania integrujące komunikację zbiorową, jest woj. łódzkie, gdzie można podróżować na wspólnym bilecie zarówno w metropolii, jak i komunikacją miejską innych ośrodków regionu (Sieradz, Kutno). Woj. małopolskie przygotowuje się do wdrożenia analogicznych rozwiązań na swoim obszarze.

W skali kraju PKP, zamiast inwestować w rozwój połączeń typu Intercity, mogłyby przeznaczyć fundusze na rewitalizację połączeń lokalnych. Trzeba jednak pamiętać, że kolej, zwłaszcza w realiach woj. pomorskiego, zapewnia połączenia tylko w wybranych korytarzach transportowych, nie wpływając na kwestie dostępności transportu na obszarach peryferyjnych, gdzie największe znaczenie ma komunikacja autobusowa. Kolej dociera do ok. 10% miejscowości na Pomorzu. – Ciekawostką jest to, że Pendolino pomaga lokalnej pomorskiej kolei w utrzymaniu linii. Lokalne linie dowożą przecież pasażerów do stacji, z których odjeżdżają pociągi Pendolino, dzięki czemu na liniach lokalnych kolej również notuje ożywienie – informuje pracownik Centrum Studiów Regionalnych UniRegio.

Rekomendacje

Przeciwstawienie się negatywnym trendom rozwojowym w woj. pomorskim to kwestia wyboru właściwych rozwiązań politycznych na poziomie kraju. Zdaniem dr. Roberta Guzika obowiązująca ustawa o transporcie publicznym jest fatalna i pomimo przygotowanej przed dwoma laty nowelizacji nie spełnia ona założeń zrównoważonego rozwoju komunikacji. Praktyka przyjęta w Polsce nie zachowuje równowagi między celami transportowymi, gospodarczymi, społecznymi i ochroną środowiska. W myśl doktryny zrównoważonego rozwoju żaden z wymienionych tu celów nie jest ważniejszy od pozostałych. Zrównoważona mobilność nie sprowadza się do umożliwienia połączenia indywidualnego transportu samochodowego z komunikacją autobusową i kolejową, tylko integruje i synchronizuje ze sobą wszystkie rodzaje komunikacji. W efekcie mieszkaniec obrzeży obszaru metropolitalnego podróżujący autem do centrum metropolii może je pozostawić w strefie podmiejskiej na parkingu strzeżonym, opłacanym w cenie biletu na pociąg, by następnie na centralnej stacji z ważnym biletem w kieszeni przesiąść się do metra, autobusu lub innego środka komunikacji publicznej.

Zrównoważony rozwój transportu zakłada kontrolowanie popytu na różne środki komunikacji (np. poprzez ograniczanie motoryzacji indywidualnej) zamiast dostosowywania systemu dróg do potrzeb użytkowników samochodów. – W Polsce panicznie boimy się regulować jakikolwiek sektor rynku. Cały czas głosi się potrzebę dalszej deregulacji. Założenia regulacji polskiego rynku transportowego na wzór czeski, słowacki czy hiszpański spotykają się z niedowierzaniem – ocenia dr Guzik.

Brakuje również wyznaczonych standardów, takich jak standard minimalnego poziomu obsługi. W przywoływanych już Czechach na wielu obszarach wiejskich przyjęto określone standardy. Na Morawach (Brno) w 2010 r. na poziomie wojewódzkim uchwalono przepisy, w myśl których każda miejscowość wiejska musi mieć przynajmniej 6 połączeń autobusowych w ciągu doby, zaś w weekendy przynajmniej 3.

Wszystkie połączenia muszą być również skomunikowane z nie dłuższymi niż 10 minut przesiadkami do Brna i Znojma (stolicy województwa oraz powiatu). Co więcej, połączenia autobusowe nie mogą dublować kolejowych. W rezultacie takiej polityki liczba połączeń do poszczególnych miejscowości znacznie wzrosła. Jednocześnie suma pracy transportowej wykonywanej przez autobusy jest mniejsza niż przed wejściem regulacji w życie, a łączne wydatki na transport publiczny – spadły.

Ciekawe rozwiązania przyjęto też w Niemczech. Choć kraj ten odznacza się dość niskim poziomem komunikacji publicznej, wprowadzono tam standardy, w myśl których muszą być utrzymywane przynajmniej 2 połączenia autobusowe do miasta powiatowego z każdej miejscowości wiejskiej, w której mieszka choćby jeden uczeń szkoły średniej.

Większość specjalistów od transportu publicznego rekomenduje wprowadzenie w Polsce systemu komunikacji wypracowanego przez Czechów. – Do rozwiązywania problemów komunikacyjnych mniejszych miejscowości potrzebny jest plan komunikacyjny na poziomie województwa. Pomorskie posiada taki plan, jednak nie jest on skonstruowany z myślą o potrzebach mieszkańców obrzeży województwa – podsumowuje badacz z Centrum Studiów Regionalnych.

Zdjęcie: Wikipedia

drukuj

KOMENTARZE

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *