Jan Muś

Europejska Polityka Sąsiedztwa i jej grzech pierworodny

AUTOR

Jan Muś

Wykładowca akademicki i analityk. Autor wielu artykułów i kilka monografii w większości poświęconych Bałkanom Zachodnim, integracji europejskiej a ostatnio także transformacji w Polsce. W wolnych od pracy zawodowej chwilach ojciec, mąż i cieśla.

Europejska Polityka Sąsiedztwa jest oparta na liberalnym założeniu o dobrodziejstwie wolnego rynku i nieskrępowanego handlu międzynarodowego. W rzeczywistości tak skonstruowana EPS doprowadziła do peryferyzacji europejskiego sąsiedztwa, a więc do nierównego rozwoju. Jeśli ożywienie gospodarcze Ukrainy i Białorusi oraz ich proeuropejski zwrot polityczny stanowią rzeczywisty priorytet polskiej i unijnej racji stanu, wspomniana polityka musi zostać gruntownie przemodelowana w oparciu o pozytywne doświadczenia integracji gospodarczej.

W europejskim sąsiedztwie źle się dzieje. Mimo wolnego przepływu towarów do i z Unii Europejskiej problemy gospodarcze, społeczne i polityczne piętrzą się zamiast rozpływać. Dlaczego Europejska Polityka Sąsiedztwa nie stworzyła bezpiecznej strefy buforowej? Kiedy pod koniec lat 90. jasne stało się, że część państw środkowoeuropejskich przystąpi do UE, a reszta pozostanie poza nią, Berlin i Paryż stanęły przed groźbą powstania nowej żelaznej kurtyny, która oddzielałaby wysokorozwiniętą Unię od państw Europy Wschodniej, Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Wtedy idea EPS – integracji bez członkostwa – wydała się salomonowym rozwiązaniem. Dziś wiemy już, że większość zasadniczych problemów politycznych czy społecznych pozostało nierozwiązanych, a jedynie wytłumionych czy skanalizowanych. Ostatnie lata udowodniły w końcu, że retoryka „demokracja, praworządność, wolny rynek i dobrobyt” pozostaje jedynie na papierze. Dlaczego?

Większość państw sąsiedzkich nadal pozostaje bez perspektywy członkostwa w Unii Europejskiej. Nie stanowi to jednak problemu, gdyż są one ważnym elementem europejskiej polityki gospodarczej, jako rynki zbytu towarów made in EU, dostawcy surowców naturalnych, siły roboczej itd. Dlatego też wschodnie i południowe sąsiedztwo ma dla UE bardzo istotne znaczenie, przede wszystkim ekonomiczne. Destabilizacja tych regionów to bezpośrednie zagrożenie dla europejskiego dobrobytu. EPS miała utrzymać i scementować gospodarczą zależność wschodniego i południowego otoczenia od zachodnioeuropejskiego centrum. Integracja słabszych rynków państw sąsiedzkich ze wspólnym rynkiem unijnym miała być głównym magnesem dla tamtejszych elit politycznych i gospodarczych, jednak okazało się, że jest też ciężarem u szyi dla nierozwiniętych gospodarek.

Złapał Kozak Tatarzyna

Wskaźniki ekonomiczne, społeczne i polityczne podają w wątpliwość błogosławione skutki integracji europejskiej. Jej domniemany sukces zaczyna wręcz opierać się na manipulacjach statystycznych. Co z tego, że PKB Ukrainy rośnie, jeśli na głowę mieszkańca wynosi on trochę ponad 3000 USD, podczas gdy w biednej Rumunii ten sam wskaźnik osiąga wartość ponad 8000 USD? Przeciętna płaca u naszych wschodnich sąsiadów nie przekracza 200 USD miesięcznie, przy cenach podobnych do warszawskich. Podobnie rzecz się ma w innych państwach objętych EPS. O stabilizacji politycznej i konsolidacji ustrojów demokratycznych wiemy wystarczająco wiele z doniesień medialnych, dlatego nie ma potrzeby rozwijać tego wątku. Innymi słowy, postępująca integracja gospodarcza Ukrainy i innych krajów podlegających EPS nie spowodowała wzrostu poziomu życia godnego miana „sukcesu gospodarczego”. Wręcz przeciwnie, niekontrolowane urynkowienie gospodarki i otwarcie się na rynki światowe, a przede wszystkim na potężny rynek europejski, doprowadziło do załamania się resztek przemysłu, które przetrwały koniec zimnej wojny i upadek Związku Radzieckiego. Integracja europejska stała się dla wielu społeczeństw złem koniecznym.

Możemy pokusić się w tym miejscu o porównanie Ukrainy z Turcją. Państwo to jest co prawda objęte polityką rozszerzenia Unii, ale EPS została oparta właśnie na doświadczeniach procesu rozszerzenia Unii, a co za tym idzie na bardzo podobnych instrumentach.

Skok gospodarczy Turcji, której globalna pozycja ekonomiczna wzrasta od dziesięcioleci, był możliwy dzięki korzystnemu położeniu geograficznemu i sprzyjających okolicznościach międzynarodowych, jakimi dla tego państwa była zimna wojna, a następnie upadek Bloku Wschodniego. Istnienie silnego kapitału rodzimego, alternatywne wobec UE rynki zbytu, położenie na trasie tranzytu surowców energetycznych oraz brak bezpośredniego i realnego zagrożenia ze strony sąsiadów umożliwił Turcji stosunkowo korzystną integrację gospodarczą z Wspólnotą. Ponad 40% jej wymiany handlowej odbywa się z państwami UE, przy czym najważniejszym partnerem pozostają Niemcy. Struktura towarowa eksportu doskonale oddaje jednak półperyferyjny charakter wspomnianego państwa. Towary, które dominowały w tureckim eksporcie w ostatnich latach, to pojazdy, tkaniny, kotły, maszyny i urządzenia mechaniczne, maszyny i urządzenia elektryczne, żelazo i stal. Sprzedaż elektroniki stanowiła w 2015 r. 5,8%. Dla UE Turcja jest bardzo ważnym producentem samochodów i telewizorów.

Quality Life Index pokazuje, że poziom życia nad Bosforem jest niższy niż w państwach UE (z wyjątkiem Bułgarii). Według innego indeksu, Where to be born, Turcja jest w ogonie państw europejskich; wyprzedza na tej liście jedynie Litwę, Rumunię i Bułgarię. Raporty OECD także nie są dla Turcji przychylne. Przykładowo, poziom innowacyjności jest niższy nawet od polskiego. Wszystkie te wskaźniki są odzwierciedleniem niezbyt wysokiego poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego. Kolejne zwycięstwa wyborcze AKP oraz niedawne wiece poparcia dla prezydenta Tayyipa Erdogana wyraźnie wskazują na frustrację i alienację dużej części społeczeństwa, która domaga się przemodelowania istniejącej redystrybucji dochodu, wyżej ceniąc sobie stabilizację i bezpieczeństwo niż demokrację i wolności obywatelskie.

Czy możemy więc mówić o dobrobycie i stabilizacji jako magicznych strzałach Amora, wystrzeliwanych z Brukseli, Berlina, Paryża? Wydarzenia w sąsiedztwie europejskim były zbyt oczywiste. Bieda i zamordyzm reżimów jaskrawo widoczne, a wybuchające raz po raz konflikty zbrojne kierowały uwagę obywateli UE na niespokojne regiony. Po 10 latach zdecydowano się więc na bliższe przyjrzenie się EPS.

Konkluzje zakończonego pod koniec 2015 r. przeglądu polityki sąsiedztwa nie wniosły jednak praktycznie nic nowego. Tak jakby EPS funkcjonowała doskonale, przynosząc spodziewane rezultaty: poszerzając strefę dobrobytu, bezpieczeństwa i wolności. Kierunkom działania nadano nowe nazwy, ale sedno programu, jego założenia pozostały te same. Paradoksalnie więc, EPS nadal będzie podkopywać integracyjne wysiłki dyplomatów, polityków i przywódców europejskich. Dlaczego tak się dzieje, skoro wspomniana polityka ma na celu integrację sąsiedztwa Unii bez konieczności nadawania statusu pełnoprawnego państwa członkowskiego takim krajom jak Tunezja, Maroko, Syria, Gruzja czy Azerbejdżan?

Błędne założenia

Europejska Polityka Sąsiedztwa, podobnie jak większość (jeśli nie wszystkie) inicjatyw unijnych, w tym polityka rozszerzenia UE, została zaprojektowana w oparciu o błędne założenia gospodarcze i polityczne. Przyjęto niejako z automatu dobroczynność wolnego rynku i możliwie największej liberalizacji handlu międzynarodowego. Logika ta doprowadziła w drugiej połowie XX w. do gospodarczego rozkwitu państwa zachodnioeuropejskie, a Unię Europejską do stopniowego poszerzania swoich granic na południe (lata 80.), północ (lata 70. i 90.) i wschód (rok 2004 i później). Podporządkowano jej także integrację krajów, dla których UE stopniowo stawała się najważniejszym partnerem handlowym. Część z nich, jak Polska, uwieńczyła proces integracji członkostwem we Wspólnocie. Inne, jak Ukraina, muszą zadowolić się integracją bez członkostwa, tj. na dużo gorszych zasadach: „bierz lub spadaj”.

Przykład Polski pokazuje, że sukces gospodarczy jest możliwy, ale z reguły okupiony jest on dużymi kosztami społecznymi, zaś jego owoce mogą zbierać nieliczni. Podobnie jak na Ukrainie, w Turcji czy Egipcie, choć w różnym stopniu, dochodzi do nadmiernej koncentracji kapitału w rękach nielicznych, postępującego rozwarstwienia na klasę posiadającą w nadmiarze i coraz większą klasę prekariuszy, którzy nigdy nie mają wystarczająco dużo. Podobne procesy zachodzą oczywiście w państwach centrum. Zamieszki na tle socjalnym są stałym elementem życia politycznego w Niemczech, Wielkiej Brytanii czy Francji. Należy jednak pamiętać, że państwa te są dużo lepiej przygotowane materialnie do rozwiązywania dławiących problemów społeczno-gospodarczych. Poza tym łatwo zauważyć, że także w wysoko rozwiniętych państwach centrum społeczeństwa coraz częściej skłaniają się ku alternatywnym, radykalnym oraz/lub populistycznym rozwiązaniom. Jednocześnie tak nad Wisłą i Dunajem, jak i na „wschodzie” i „zachodzie”, winą coraz powszechniej obarcza się obcych. Procesy, które są przedmiotem tego tekstu, zachodzą więc wszędzie. Ich negatywne konsekwencje są jednak dużo wyraźniejsze i boleśniej odczuwalne w państwach peryferyjnych.

Polityka sąsiedztwa, czyli peryferyzacja

Dzieje się tak dlatego, że integracja gospodarcza nie prowadzi do wyrównania szans, a do utrzymania podziału na centra, półperyferie i peryferie. To właśnie teoria zależności doskonale wyjaśnia obecną sytuację w Europie. Sformułowanie EPS miało i ma na celu zbudowanie wokół zachodnioeuropejskiego centrum pierścienia zależnych peryferii, z takimi państwami jak Hiszpania, Polska czy Węgry jako państwa buforowe, czyli półperyferie. Struktura handlu zagranicznego, poziom stabilności politycznej, jakość usług społecznych dostarczanych przez państwo, kwestia suwerenności wewnętrznej oraz możliwości prowadzenia niezależnej polityki zagranicznej potwierdzają tę tezę. W Egipcie czy na Ukrainie wprowadzenie wolnorynkowej gospodarki, otwartej na handel zagraniczny i opartej na demokratycznych i parlamentarnych zasadach ustrojowych, nie przyniosło spodziewanych efektów. Jeśli spojrzymy poza granice wyznaczone przez EPS, procesy demokratyzacji Iraku czy Afganistanu także zakończyły się katastrofalnie.

W rzeczy samej, państwa objęte EPS pogrążone są w chaosie lub stoją na krawędzi katastrofy. I to nie dlatego, że nie wprowadziły odpowiednich reform gospodarczych, a dlatego, że je wprowadziły (choć gospodarka pozostaje kluczowa, nie jest oczywiście jedynym czynnikiem kształtującym sytuację w omawianych krajach). Szybka integracja gospodarcza z UE doprowadziła do zalania tych rynków przez wysokiej jakości, tanie artykuły przetworzone. W rezultacie poszczególne państwa nie były w stanie rozwinąć odpowiednich gałęzi gospodarki, w związku z czym przypadła im rola peryferii, dostarczających Unii produkty nieprzetworzone. Integracja rynków słabo rozwiniętych lub zniszczonych przez konflikty zbrojne prowadzi do zachowania niekorzystnej dla tych państw struktury handlu zagranicznego, a co za tym idzie – struktury gospodarki, a w konsekwencji do wzrostu radykalizmów politycznych. Odbiciem tych problemów była masowa migracja wykształconej i aktywnej, ale taniej siły roboczej do wyżej rozwiniętych państw w UE, a także polityczna dewaluacja idei demokracji czy integracji europejskiej. Nacjonalizm i autorytaryzm są jedynie negatywnymi konsekwencjami społeczno-gospodarczych uwarunkowań, wywołanych w dużym stopniu przez liberalny proces integracji europejskiej.

Nowa Europejska Polityka Sąsiedztwa?

Uczestnicy debat nad Europejską Polityką Sąsiedztwa, które odbyły się w zeszłym roku, zdawały się nie zauważyć piętrzących się problemów gospodarczych i społecznych. Poszczególne opracowania i dokumenty EPS bardziej przypominają bezduszne raporty firm konsultingowych o ryzyku politycznym, przygotowane dla potencjalnych inwestorów. Tymczasem warto by się zastanowić, w jaki sposób związać Ukrainę z UE, a więc i z Polską, nie doprowadzając tego kraju na skraj bankructwa. Wspieranie reform sądownictwa i administracji mających na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa europejskich inwestycji, stabilności rynków zbytu oraz dostaw surowców z pewnością nie sprzyja rozwojowi społeczno-gospodarczemu Ukrainy, Algierii czy Mołdowy, a przynajmniej nie w stopniu, który byłby dla tych społeczeństw akceptowalny.

Integracja gospodarcza w ramach Umów Stowarzyszeniowych czy Głębokich i Wszechstronnych Stref Wolnego Handlu jest oparta na tych samych założeniach, które towarzyszyły autorom EPS ponad 10 lat temu. Wyrażenie potrzeby zacieśniania więzi czy wzmocnienia współpracy w obszarze bezpieczeństwa nie zmienia tak naprawdę charakteru polityki.

Ostrożne odwrócenie

Nie możemy uciec przed problemem globalizacji. Nie możemy zamknąć granic państwa na okres, powiedzmy, 20-30 lat, aby umożliwić budowę silnej i w miarę niezależnej gospodarki, z dobrze wykształconymi kadrami i dojrzałym modelem współpracy między pracownikami, pracodawcami, państwem i szkolnictwem. Polska nie jest w stanie sama zapewnić Ukrainie bezpieczeństwa i rozwoju. To, co pozwoli na bardziej efektywną integrację europejskiego sąsiedztwa z jego zachodnim centrum, to ostrożne odwrócenie jej kolejności: stopniowanie integracji gospodarczej przy jednoczesnym zachowaniu ścisłego dialogu i współpracy politycznej. Pozwoli to na utrzymanie proeuropejskiego kursu Kijowa, Kiszyniowa czy innych stolic, które sobie tego życzą, a jednocześnie nie zrujnuje ich gospodarek nieprzemyślanym otwarciem się na towary z UE. Powtarzanie mantry o potrzebie liberalizacji rynków i otwierania się na handel zagraniczny to śpiew bogatych gospodarek zachodnich, wciąż na nowo opowiadających brednie o równych szansach, możliwościach rozwoju, inwestycjach zagranicznych, wzroście zatrudnienia… Nic z tego się nie sprawdziło, a przynajmniej nie w formie, której byśmy sobie wszyscy życzyli.

Zdjęcie: Pixabay

drukuj

KOMENTARZE

  1. (…)Szybka integracja gospodarcza z UE doprowadziła do zalania tych rynków przez wysokiej jakości, tanie artykuły przetworzone.(…)

    A dlaczego jest zły dostęp do tych artykułów?

    (…)Wspieranie reform sądownictwa i administracji mających na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa europejskich inwestycji, stabilności rynków zbytu oraz dostaw surowców z pewnością nie sprzyja rozwojowi społeczno-gospodarczemu Ukrainy, Algierii czy Mołdowy, a przynajmniej nie w stopniu, który byłby dla tych społeczeństw akceptowalny.(…)

    Pan Autor pomylił sądownictwo i administrację z oligarchią i korupcją…

  2. Przecież NIE ma wolnej wymiany między Unią a Białorusią. Polska nałożyła cła zaporowe na białoruska stal w imię obrony polskiego przemysłu hutniczego. Jakiś dark fantasy artykuł :), bo raczej nie opisuje istniejącej rzeczywistości.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *