AUTOR

Ziemowit Jóźwik

(1988) - europejski irokez z Gór Świętokrzyskich. Członek Klubu Jagiellońskiego, stały współpracownik kwartalnika „Europe&Me”. Absolwent ukrainoznawstwa, studiów podyplomowych dla tłumaczy pisemnych z języka ukraińskiego oraz student prawa UJ.

„Dla mnie to ta rzeczywistość nie jest realistyczna” grzmiał przewodniczący Barroso na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego (PE) w Strasburgu, podczas swej „amerykańskiej” przemowy o „Stanie Unii” pod koniec września zeszłego roku. Mimo iż słowa wyjęte zostały z kontekstu, zdają się mówić same za siebie. Tym bardziej, że w chwili, gdy były wypowiadane, niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (FTK) w pobliskim Karlsruhe wydawał właśnie wyrok w sprawie Traktatu ustanawiającego Europejski Mechanizm Stabilności (Traktat o EMS). Kiedy przewodniczący Barroso uwodził europosłów perspektywami nowych kierunków, nowego myślenia, nowych wyzwań i wizji, które „winny inspirować naszą politykę”, drugi senat FTK w znacznie precyzyjniejszych formułach niemieckiego języka prawniczego, „ważył co następuje” w sprawie realistycznej rzeczywistości UE.

Można odnieść wrażenie, że dla przewodniczącego Komisji Europejskiej (KE) i znacznej większości narratorów europejskiego dyskursu takie detale mają znaczenie co najwyżej drugorzędne. Czymże są one wobec możliwości seansów federalistycznych wizji czy tworzenia śmiało abstrahujących od faktów pojęć?

Tymczasem, zamiast wyśnionej przez przewodniczącego Barroso federacji państw narodowych, 27 września 2012 roku w Europie realistycznej utworzono Europejski Mechanizm Stabilności.

Dokonano tego mimo braku finalizacji procedury zatwierdzania przez państwa członkowskie podstawy prawnej EMS w Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), której planowane wejście w życie 1 stycznia 2013 jest wciąż zawieszone w związku z brakiem zatwierdzenia przez Czechy (chociaż nowo wybrany prezydent Zeman zadeklarował już, iż udzieli on swojego podpisu ustawie zatwierdzającej). Cóż z tego, gdy EMS, tak czy siak, funkcjonuje na podstawie odrębnego porozumienia międzyrządowego, wobec którego zmiana TFUE okazuje się zupełnie irrelewantna. W międzyczasie w kwestii legalności EMS zdążył rozstrzygać już nie tylko FTK, ale również Estoński oraz Irlandzki Sąd Najwyższy, który to wystąpił z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Co więcej, wciąż oczekujemy na wyrok polskiego oraz austriackiego trybunału konstytucyjnego.

„Decydująca transakcja dla Europy”[1]

Traktat o EMS jest częścią nowych ram prawnych dla wzmocnienia zarządzania gospodarczego w UE, a w szczególności Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Jego cel to ściślejsza koordynacja i konsolidacja makroekonomicznej stabilności w obrębie strefy euro. Głównym powodem utworzenia EMS była chęć zastąpienia dotychczasowego Europejskiego Mechanizmu Stabilności Finansowej (EMSF), który był uruchamiany ad hoc dla wspierania Irlandii i Grecji podczas ich gospodarczych turbulencji na wiosnę 2010 r., stale funkcjonującym instrumentem. Poza strukturalną potrzebą utworzenia permanentnego mechanizmu, istniała też konieczność natury prawnej. Mianowicie, EMSF opierał się na art. 122 ust. 2 TFUE. Przepis ten pozwala udzielić pomocy finansowej państwu członkowskiemu, które jest „istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą”. Taka podstawa prawna dla wsparcia finansowego w związku z efektami kryzysu ekonomicznego wzbudzała oczywiste wątpliwości.

Z tego właśnie względu zdecydowano się na utworzenie bardziej odpowiedniej podstawy prawnej dla EMS poprzez uzupełnienie art. 136 TFUE. Modyfikacja miała umożliwić państwom strefy euro „ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości”, który okazał się wkrótce nową, niezależną „międzynarodową instytucją finansową”.

„Pozwoliliśmy szerzyć się wątpliwościom”

Kontrowersje towarzyszyły EMS od samego początku. Dotyczyły one zarówno podstawy prawnej, treści, formy oraz sposobu wprowadzenia do prawa unijnego. Poza oczywistymi alternatywami, takimi jak zwykła czy uproszczona procedura zmiany traktatu, rozważano też chociażby użycie procedury akcesyjnej (modyfikacji traktatów w związku z przystąpieniem Chorwacji). Pojawiały się również propozycje zupełnego pominięcia umocowania EMS w prawie pierwotnym.

Sporna była kwestia wyboru konkretnego przepisu traktatowego, którego nowelizacja miałaby stanowić solidną podstawę dla EMS. Wtedy właśnie Niemcy i Francją zaproponowały reszcie państw „wspaniałomyślny szantaż”. Mając świadomość niebezpiecznej dynamiki kryzysowej swych w krajach południa (oraz konieczność zabezpieczenia wierzytelności swych banków ulokowanych w tych krajach) z jednej strony, z drugiej zaś ogólnoeuropejski brak woli politycznej do gruntownej rewizji traktatów i możliwość obstrukcji tego procesu przez wyspiarzy – Brytyjczyków, Duńczyków czy Irlandczyków – wystąpili z propozycją utworzenia mechanizmu stabilności. Propozycja Niemców i Francuzów oprócz instrumentów pomocowych zawierała jednak wachlarz sankcji (np.: odebrania prawa głosu w Radzie Europejskiej głosowane w procedurze odwróconej większości kwalifikowanej) wyraźnie poszerzających zakres kompetencji instytucji unijnych. Wobec takiego dyktatu państwa członkowskie miały niewielki wybór. Albo rozpocząć długi okres negocjacji (niegwarantujących ostatecznego sukcesu) w ramach zwykłej procedury zmiany traktatu, albo zaakceptować propozycję rządu belgijskiego, przygotowaną pod czujnym okiem ówczesnego głównego legisty Rady Europejskiej, Francuza Jean-Claude’a Pirisa, który wsławił się również m. in. pracą pt. „Przyszłość Europy. W stronę Unii dwu prędkości”.

W tych to okolicznościach Rada Europejska zdecydowała dokonać w uproszczonej procedurze zmiany traktatu nowelizacji art. 136 TFUE poprzez dodanie nowego ustępu 3 (Decyzją 2011/199). Ustęp ten sformułować miał podstawę prawną dla EMS nie narażając strefy euro na czasochłonną zwykłą procedurę zmiany traktatu i dotkliwych sankcji z Deauville. W zamian za to, oprócz ścieżki unijnej, rozpoczęto równorzędnie prace nad oddzielnym „porozumieniem międzyrządowym” państw strefy euro, by we własnym gronie (Niemiec, Francji, PIGS i reszty) bez kłopotliwych (lub też pozbawionych kłopotów) partnerów (np. Wielkiej Brytanii, Szwecji, itd.) dogadać się co do rzeczywistej treści porozumienia.

„Przestańmy odpowiadać na wyzwania przyszłości narzędziami z przeszłości”

Uproszczona procedura zmiany Traktatów (tzw. procedura kładki) została wprowadzona do prawa pierwotnego przez Trakat z Lizbony. Była ona przedmiotem wielu sporów. Z jednej strony miała wspomóc uelastycznienie systemu europejskiego i ułatwić kontynuację jego reformy (szczególnie w obszarach niewymagających gruntownej rewizji). Z drugiej strony podnoszono argumenty dotyczące marginalizacji roli Parlamentu Europejskiego (PE) czy państw członkowskich w procedurze zmiany traktatu. W końcu większość ekspertów podzielała opinię, iż procedura kładki z powodu jej ograniczonego „potencjału reformatorskiego” pozostanie pustym przepisem (jak np. tyleż słynne co martwe „rozwiązanie nuklearne” z art. 7 TUE, ekscytujące już wyłącznie Guya Verhofstadta w kontekście kolejnych środkowoeuropejskich „dyktatorów”).

Wybór procedury kładki pozwala pominąć zwoływanie Konwentu, Konferencji Międzyrządowej, negocjacji z parlamentami narodowymi, ogranicza rolę PE czy w końcu wymaga zaledwie zatwierdzenia – a nie ratyfikacji (jak zwykła procedura) –przez państwa członkowskie. Niemniej jednak, należy pamiętać, że polizbońska praktyka wskazuje, iż założenie, że zwykła procedura zmiany traktatu musi być czasochłonna jest fałszywe. Udowodniła to już przecież rewizja Protokołu nr 36 (który stanowi integralną część traktatów) w sprawie alokacji miejsc w PE.

Procedura kładki (zgodnie z art. 48 ust. 6 TUE) zawiera jednak dwa ograniczenia. Po pierwsze, zmiana nie może zwiększać kompetencji przekazanych UE w traktatach. Oprócz tego, może ona zmieniać „wszystkie lub część” postanowień części trzeciej TFUE (polityki i działania wewnętrzne Unii).

Zgodnie z wykładnią językową wprowadzonego ust. 3 art. 136 TFUE nie mamy do czynienia ze zwiększeniem kompetencji UE. Jak zauważa rzecznik generalny Juliane Kokkot w swym stanowisku przedłożonym TSUE w sprawie dotyczącej EMS (C-370/12 Pringle) „proponowana zmiana jest skierowana głównie do państw członkowskich i nie reguluje żadnych uprawnień Unii” (pkt 42).

Z drugiej jednak strony, sam Traktat o EMS w artykułach: 4 ust. 4, 5 ust. 3, 6 ust. 2, 13 ust. 1, 13 ust. 3, 13 ust. 7 przekazuje pewne zadania Komisji Europejskiej (KE) i Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC). Nawet jeżeli, jak TSUE stwierdził w pkt. 158 Wyroku w sprawie Pringle „zadania te nie są sprzeczne z charakterem uprawnień powierzonych tym instytucjom w traktatach”, pozostaje wątpliwe jak KE będzie mogła działać skutecznie w ramach EMS, nie naruszając przy tym art. 17 ust. 3 TUE, który gwarantuje jej „całkowitą niezależność” i zabrania przyjmowania instrukcji od jakiegokolwiek „rządu, instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej”. Co więcej, należy tu wspomnieć o możliwości złamania zasady równowagi międzyinstytucjonalnej z art. 13 ust. 2 TUE.

Druga przesłanka ważności dotyczy zakresu rewizji traktatu, jaki może wprowadzić uproszczona procedura zmiany zgodnie z art. 48 ust. 6 TUE. Na pierwszy rzut oka przesłanka jest spełniona. Art. 136 umieszczony jest w części trzeciej TFUE. Jednakże pełne spełnienie tego wymogu zależy od tego, czy poprawka nie ingeruje w wyłączną kompetencję UE w dziedzinie polityki pieniężnej i koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich oraz czy nie narusza podstawowych zasad prawa unijnego.

Pomimo kilku wątpliwości sugerowanych przez rzecznika generalnego (pkt.: 120, 126, 157 Stanowiska), TSUE oddalił wszystkie zarzuty T. Pringle’a również w tej materii. Nie zmienia to jednak faktu, iż w świetle mniej literalnej wykładni przepisów, trudno jednoznacznie stwierdzić, czy działalność EMS rzeczywiście nie naruszy wyłącznej kompetencji UE. Art. 3 ust. 1 lit. c TFUE przekazuje UE koordynację polityki pieniężnej państw członkowskich, których walutą jest euro. Pojęcie to nie jest precyzyjnie zdefiniowane na gruncie prawa pierwotnego. Na przykład tytuł VII, rozdział drugi TFUE poświęcony polityce pieniężnej określa, że głównym jej celem jest „utrzymanie stabilności cen”. Pozostaje bardzo wątpliwe, czy pomoc finansowa udzielana w ramach EMS (wymierzona w przeciwdziałanie inflacji czy wprost politykę cenową – art. 20 Traktatu o EMS) nie będzie miała wpływu na tę sferę.

„Wszyscy jesteśmy na tej samej łodzi”

Być może jednak to wcale nie wciąż niesfinalizowana zmiana traktatu powinna budzić najwięcej kontrowersji. Znacznie poważniejszą kwestią zdaje się być sam Traktat o EMS – tzn. wzajemne, międzyrządowe porozumienie państw strefy euro, które ustanawia nową, de facto niezależną od UE instytucję finansową.

Jak wskazał TSUE w wyroku (pkt 3 sentencji), „prawo do zawarcia i ratyfikacji Traktatu o EMS nie jest uzależnione od wejścia w życie Decyzji 2011/199”. Oznacza to po prostu, iż EMS jest oddzielną instytucją ze swoją własną pełną osobowością prawnomiędzynarodową (art. 32 ust. 2 Traktatu o EMS), własną siedzibą (art. 31 ust. 1), biurem kontaktowym w Brukseli (art. 31 ust. 2) czy zasobami biurokratycznymi [rozdział 2]. Wszystko to czyni umocowanie EMS w traktatach poprzez art. 136 ust. 3 TFUE raczej listkiem figowym skrywającym tzw. „metodę szengeńską”, którą obrali ojcowie-założycie EMS. Oznacza to, że państwa, które ustanowiły EMS działały jako suwerenne podmioty w reżimie prawa międzynarodowego publicznego, a tylko paralelnie jako członkowie UE. Biorąc pod uwagę zawieszenie procedury zatwierdzania Decyzji 2011/199 w Czechach (oraz, nawet jeżeli trudne do wyobrażenia, negatywne oceny – chociażby w stosunku ustaw zatwierdzających – trybunałów konstytucyjnych w Austrii i Polsce) – czy utworzenie EMS nie stanowi naruszenia zasady lojalnej współpracy z art. 4 ust. 3 TUE?

European_Stability_Mechanism_logo
Żadnych gwiazdek, żadnych złudzeń

Dodajmy do tego fakt, że tylko państwa, których walutą jest euro są członkami EMS. Inni „mogą być zaproszeni do uczestnictwa jako obserwatorzy”. Pozornie błahe uregulowanie ma jednak poważne konsekwencje. Decyzje podejmowane w ramach EMS będą bowiem rodziły zobowiązania, jakimi obarczeni zostaną przyszli członkowie strefy euro (do czego państwa UE zobowiązane są na mocy traktatów akcesyjnych). Państwo przyjmujące w przyszłości unijną walutę – poza kryteriami konwergencji (art. 140 TFUE) – będzie musiało przyjąć dorobek prawny tworzony poza strukturami UE przez EMS, którego powstawanie miało prawo co najwyżej „obserwować”.

„Gdzie teraz jesteśmy”

Wsłuchując się w słowa przewodniczącego Barroso, trudno uniknąć wrażenie, że znaczna część europejskich polityków, „mędrców” od Habermasa po Wałęsę (a nawet top global thinkerów) czy medialnych sług królowej opinii, żyje w jakiejś alternatywnej, „nierealistycznej” rzeczywistości. Powtarzanie wzniosłych haseł o globalizacji, współzależności i „kryzysie” nie jest wystarczającą odpowiedzią na „fundamentalne polityczne pytanie – gdzie teraz jesteśmy”. To, że przewodniczącemu Barroso wystarcza to do „pójścia naprzód” ku „europejskiej federacji państw”, z „europejską przestrzenią publiczną gdzie europejskie sprawy są dyskutowane z europejskiego punktu widzenia”, europosłowie są wybierani w „zeuropeizowanych wyborach europejskich”, a gospodarka jest zrównoważona i konkurencyjna, stanowi raczej wyraz jego bujnej fantazji, aniżeli realistycznej oceny sytuacji.

Utworzenie EMS uwidacznia wiele słabości UE i liczne zagrożenia, z jakimi może się wkrótce zmierzyć. Co więcej, wciąż pozostaje wątpliwe, czy EMS rzeczywiście będzie w stanie zabezpieczyć „stabilność finansową strefy euro jako całości”. Poczęte w 2005 roku, kiedy to (dzięki francusko-niemieckiemu „motorowi integracji”) ścisła warunkowość sankcji za nadmierne deficyty budżetowe z Rozporządzenia 1467/97 została rozluźniona, obecne „wzajemne porozumienie” państw strefy euro urodziło się w Deauville w październiku 2010, a nazwano je niepozornie mechanizmem stabilności (w art. 136 ust. 3 – ostrożnie, z małej litery) podczas Rady Europejskiej w grudniu 2010. Pomimo udziału w nim KE, EBC i TSUE (do pewnego stopnia) czy licznych gwarancji pozostawania w zgodzie z unijnym prawem i wytycznymi makroekonomicznymi – nie można przecież nie zauważyć nieuwzględnienia 10 (a wkrótce 11) państw UE, Parlamentu Europejskiego czy Europejskiego Komitetu Społeczno-Ekonomicznego. Co razi tym bardziej zważywszy na proklamowaną „bardzo bliską współprace z Międzynarodowym Funduszem Walutowym” (motyw 8 Traktatu o EMS).

 

Czy tak ma wyglądać nowe oblicze Unii? Jeśli utworzenie EMS ustanowi model dla przyszłych reform UE, zdaje się, że nie zmierzamy ku „coraz ściślejszemu”, ale coraz bardziej skomplikowanemu „związkowi między narodami Europy“. Z drugiej strony obecna dynamika ustrojowa systemu europejskiego może być opisana nadzwyczaj prostymi słowami. Wywołała ją polityka appeasmentu w stosunku do aktorów zewnętrznych (rynki finansowe, agencje ratingowe). Proces legislacyjny uzależniony był od największych państw, które wykorzystały kapitulancką pozycję innych krajów. Elastyczna procedura kładki była sposobem na ograniczenie roli Parlamentu Europejskiego (i nawet w tym wąskim zakresie – zignorowania jego rezolucji) oraz ominięcie parlamentów narodowych (zarówno konsultacji jak i „czasochłonnych” ratyfikacji). W końcu, prawne wątpliwości co do poprawki traktatu i tak są bez znaczenia, gdyż „nowa architektura” zarządzania gospodarczego wybudowana jest na podstawie odrębnego porozumienia międzyrządowego, jako ekskluzywny klub kilku państw, które selektywnie będą „zapraszać” niektóre z unijnych instytucji (lub raczej ich eksperckie czy biurokratyczne zaplecza) i zewnętrzne organizacje (MFW) by zaprowadzać stabilność na kontynencie. A wszystko to przy asyście elit, które od realistycznej rzeczywistości wolą zeuropeizowane fantazmaty, i fałszywie świadomych lub nieświadomych w ogóle społeczeństw.

[1] Wszystkie śródtytuły pochodzą z mowy „Stan Unii” J. Barroso.

 

Wywiad z irlandzkim posłem Thomasem Pringlem o jego wniosku w sprawie EMS tuż po wyroku TSUE

drukuj

KOMENTARZE

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *