Maciej Ostrowski

Bezpłatna komunikacja miejska – uniwersalna recepta na korki czy wciąż eksperyment?

AUTOR

Maciej Ostrowski

Absolwent historii i dziennikarstwa na Uniwersytecie Gdańskim. Tematem jego zainteresowań zawodowych jest gospodarka morska. Od ponad 5 lat publikuje teksty w mediach branżowych związanych z tym sektorem gospodarki. Opublikował cały cykl tekstów związanych z sytuacją na rynku pracy, w tym sytuacją młodych absolwentów szkół morskich, perspektyw rozwojowych polskich portów na tle ośrodków w Europie i na świecie, najważniejszych inwestycji infrastrukturalnych ostatnich lat, a także rządowych planów wspomagania produkcji stoczniowej.

Raport TomTom Traffic Index 2016, mierzący poziom zakorkowania europejskich miast, uwzględnia dane z 12 polskich ośrodków. Łódź należy do najbardziej zakorkowanych metropolii kontynentu, Warszawa uplasowała się na 4. miejscu jeżeli chodzi o Europę i na 17. miejscu w raporcie globalnym. Korki i utrudnienia w ruchu drogowym w największych polskich miastach w 2014 r. kosztowały kierowców 3,6 mld zł (roczny koszt przypadający na statystycznego kierowcę wynosi ponad 3 tys. zł). Wśród propozycji rozwiązania problemów komunikacyjnych polskich miast znalazła się idea bezpłatnej komunikacji miejskiej.

 

Eksperyment przeprowadzono już w prawie 40 miejscowościach. Działacze społeczni, jak na przykład Rafał Górski z łódzkiego Instytutu Spraw Obywatelskich, przekonują, że w przypadku małych miast pokrycie przez samorząd kosztów funkcjonowania komunikacji pozwoli m.in. oszczędzić na druku i dystrybucji biletów. W przypadku ośrodków liczących powyżej 50 tys. mieszkańców bezpłatna komunikacja zbiorowa jest trudna do wprowadzenia ze względu na konieczność dofinansowania jej ze środków przeznaczonych na inne zadania gminy. Skuteczne rozwiązania dla aglomeracji sprowadzają się raczej do polepszenia jakości świadczonych usług komunikacyjnych i zwiększenia częstotliwości połączeń.

Wpuszczeni w korek

Od ponad 30 lat obywatele i decydenci szukają najlepszych sposobów na rozwiązanie problemów komunikacyjnych coraz bardziej zakorkowanych miast. Samochodów systematycznie przybywa. Wraz z natężeniem ruchu ulicznego obniża się standard życia w największych metropoliach. Jednym z najpopularniejszych rozwiązań tego problemu jest zachęcanie ludzi do masowego korzystania z komunikacji miejskiej. Pomysł zrodził się w USA w latach 70. ubiegłego wieku. To właśnie amerykańskie miasta musiały sprostać największemu natężeniu ruchu samochodowego, a ich centra zostały najsilniej przeobrażone przez gigantyczne inwestycje związane z budową autostrad, dróg i infrastruktury służącej obsłudze transportu indywidualnego. Europejskie miasta mają bardziej „ludzki” wymiar przestrzenny. Do Polski nowoczesne spojrzenie na potrzebę równoważenia transportu dotarło znacznie później, bo dopiero na początku lat 90. Po transformacji gospodarczo-ustrojowej zmianą zachowań komunikacyjnych Polaków, a także próbą transformacji polityki transportowej naszych miast, zajmowali się społecznicy. Obywatelskie organizacje wyartykułowały zbliżające się niebezpieczeństwo związane z lawinowym wzrostem liczby samochodów po 1989 r. Korzystając z doświadczeń amerykańskiej i europejskiej urbanistyki, działacze tacy jak Rafał Górski prezentowali przemiany zachodzące na przestrzeni lat w miastach amerykańskich.

– W 1998 r. organizowaliśmy w całym kraju projekcje filmu dokumentalnego „Wpuszczeni w korek”. Film pokazywał przemiany, jakie zaszły w metropoliach po drugiej stronie Atlantyku pod wpływem intensywnego lobbingu spółek paliwowych, drogowych oraz przedsiębiorstw zaangażowanych w rozbudowę sieci autostrad. Dokument powstał w oparciu o benedyktyńską wręcz pracę jednego z badaczy amerykańskich.

Tłem historii były działania koncernu General Motors, który kierując się wyłącznie swoimi interesami ekonomicznymi wpłynął na przeobrażenie polityki transportowej całego kraju (m.in. budowa wielopasmowych autostrad, niejednokrotnie przecinających centra dużych miast, jak np. Detroit).

Czy stać nas na stanie w korkach?

Istota bezpłatnej komunikacji polega na rezygnacji z dochodów pochodzących ze sprzedaży biletów, które najczęściej pokrywają ok. 30% kosztów utrzymania systemu transportu publicznego. W miejscowościach liczących mniej niż 50 tys. mieszkańców wskaźnik ten wynosi 10-15%, dlatego władzom łatwiej jest dopłacić brakujące kwoty z funduszy przeznaczonych na inne cele społeczne. Dodatkowo w wielu przypadkach brak konieczności druku, dystrybucji oraz kontroli biletów jest źródłem istotnych oszczędności dla napiętych budżetów mniejszych ośrodków. Wyzwanie stojące przed miejskimi władzami polega na utrzymaniu sprawnie działającej komunikacji zbiorowej bez przeprowadzania cięć w edukacji lub publicznej służbie zdrowia. Linie kluczowe z punktu widzenia dojazdu do centrum i najważniejszych zakładów pracy oraz obiektów użyteczności publicznej są najczęściej wydzielane przed władze publiczne.

W Polsce lat 90. nikt nie artykułował publicznie postulatu wprowadzenia niepłatnej komunikacji. Ograniczono się do przestrzegania przed negatywnymi skutkami wzrostu liczby aut i zachęcania do rozbudowy i modernizacji systemów komunikacji publicznej. O bezpłatnej komunikacji miejskiej rozpisywały się za to publikacje naukowe (chodzi m.in. o badania przeprowadzone przez Michała Beima z Instytutu Sobieskiego czy dr. Michała Wolańskiego ze Szkoły Głównej Handlowej).

Dyskusja nad rezygnacją z dochodów z tytułu sprzedaży biletów była zawsze posunięciem ryzykownym politycznie. Podnoszone są wówczas argumenty o niesprawiedliwości takiego rozwiązania, gdyż w jego przypadku użytkownicy samochodów niekorzystający z oferty komunikacji miejskiej dokładają się do transportu zbiorowego w jeszcze większym stopniu niż wcześniej. Zwolennicy bezpłatnej komunikacji miejskiej ripostują z kolei, że przy obecnym kształcie prawa użytkownicy indywidualnego transportu samochodowego nie ponoszą kosztów zewnętrznych, na pokrycie których muszą składać się osoby nieposiadające swojego prywatnego auta. Na koszty te składają się skutki wypadków samochodowych (zwłaszcza ofiary śmiertelne i przypadki trwałego kalectwa), coraz intensywniejsza emisja spalin, a także hałas, zajmowanie terenów publicznych czy korki. W 49 054 wypadkach samochodowych w 2008 r. w Polsce zginęło 5 437 osób, a w samym woj. łódzkim pochłonęły one 239 istnień ludzkich (dane Banku Danych Regionalnych). Z kolei z danych Komendy Głównej Policji wynika, że w 2015 r. w 32 967 wypadkach na terenie całego kraju poniosło śmierć 2938 osób, zaś rannych zostało 39778 (w tym 11 200 ciężko). Kosztami zewnętrznymi obciążeni są zarówno sami kierowcy, jak i władze lokalne oraz budżet państwa (czyli de facto każdy z obywateli płacących podatki).

Koszt transportu samochodem osobowym w rzeczywistości jest dużo wyższy niż kwoty ponoszone przez jego użytkowników: aż 75% kosztów ponosi społeczeństwo. Część ceny, jaką płaci każdy z podatników, jest związana z pogarszającym się standardem życia w miastach. Transport drogowy jest w ponad 40% odpowiedzialny za uwalnianie do atmosfery zawiesiny cząsteczek, które w miastach składają się na zanieczyszczenie powietrza. Do najczęstszych problemów zdrowotnych, do których przyczynia się emisja spalin, należą astma, stany zapalne dróg oddechowych, alergie, choroby serca oraz układu nerwowego. Samochody emitują aż 65% wszystkich zanieczyszczeń na obszarze UE.

Z kolei z punktu widzenia domowego budżetu niebagatelną kwestią są koszty związane z utrzymaniem własnego auta. Trudno precyzyjnie je oszacować, gdyż mają one nieregularny charakter: kierowca kupujący nowe auto nie opłaca przecież rocznych składek ubezpieczeniowych i nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem pojazdu w tym samym terminie.

W badaniach zachodnioeuropejskich przeciętny roczny koszt utrzymania samochodu szacowań jest na ok. 6000-9000 euro dla przejechanych 15 000 km (samochód na benzynę) lub 25 000 km (auto na olej napędowy), a więc 500-660 euro miesięcznie (2845,27 zł). W Polsce najniższa roczna składka ubezpieczenia wynosi ok. 750 zł bez ulg, ale pojawiają się również oferty ubezpieczeń za 2 tys. zł. Nowo nabyty pojazd należy zarejestrować, ponosząc przy tym opłatę rejestracyjną. Za wydanie dowodu rejestracyjnego, tablic rejestracyjnych i innych znaków legalizacyjnych wraz z opłatą ewidencyjną zmotoryzowani zapłacą średnio ok. 180 zł. Osoby rejestrujące auto sprowadzone z zagranicy dodatkowo zapłacą za kartę pojazdu (75 zł) oraz wniosą opłatę recyklingową (500 zł). Użytkownik pojazdu eksploatowanego głównie w mieście powinien w ciągu roku zanotować przebieg na poziomie 15 tys. km. Przy spalaniu na poziomie 8,5l/100 km, miesięczne koszty eksploatacji auta w Polsce wyniosą 550 zł, zaś roczne 6,7 tys. zł wyłącznie z tytułu zakupu paliwa. Dla porównania w Berlinie miesięczny bilet na strefy A i B kosztuje 50,8 euro (209 zł), zaś we Francji koszt biletu miesięcznego to 48-132 euro, w zależności od środka transportu. W Warszawie 90-dniowy bilet kosztuje 250 zł. W przypadku regularnego korzystania z transportu publicznego, np. jeżdżenia tą samą trasą w obie strony 5 dni w tygodniu, koszty podróży maleją, dzięki możliwości zakupu biletów sezonowych, podczas gdy koszty podróży samochodem pozostają niezmienione. Z danych zebranych przez Komisję Europejską wynika, że w Europie koszt przejazdu pociągiem podmiejskim na trasie 100 km to ok. 10-20 euro, zależnie od kraju.

Bezpłatna komunikacja instrumentem polityki transportowej

– Działacz społeczny próbujący uczulić opinię publiczną na opisane zagrożenia, w latach 90. czy nawet później często spotykał się z falą gwałtownej krytyki. Gdy poruszaliśmy kwestię kosztów zewnętrznych, spotykaliśmy się z powszechnym ostracyzmem. Spora część klasy politycznej nadal nie dostrzega faktu, że minimalizacja negatywnych skutków natężonego ruchu samochodowego ma kluczowe znaczenie dla podnoszenia jakości życia mieszkańców miast – uważa Rafał Górski.

Wprowadzenie bezpłatnej komunikacji miejskiej w nieodległym od Polski Tallinie 1 stycznia 2013 r. było czynnikiem gwałtownie przyspieszającym rozwój wydarzeń. W stolicy Estonii po 2 latach testowania takiego rozwiązania nastąpił trzyprocentowy wzrost liczby podróży. Samych pasażerów było ok. półtora raza więcej.

Dziś bezpłatna komunikacja funkcjonuje w co najmniej 39 miastach i powiatach na terenie Polski (dane z drugiej połowy 2015 r.). Doświadczenia miast zachodnioeuropejskich potwierdziły, że jak dotąd nieodpłatny transport publiczny najlepiej sprawdza się właśnie w ośrodkach liczących do 50 tys. mieszkańców. W liczącej 24 tys. mieszkańców Kościerzynie do kwietnia 2015 r., kiedy to zdecydowano się na wprowadzenie takiego rozwiązania, obsługa systemu komunikacyjnego kosztowała miasto 250 tys. zł w skali roku. W 2015 r. z tytułu sprzedaży biletów do lokalnego budżetu wpłynęło ok. 60 tys. zł. Większość mieszkańców korzystała z różnego rodzaju zniżek, wynikających np. z wieku bądź opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Po analizie kosztowej stwierdzono, że wprowadzenie darmowej komunikacji będzie wiązało się z niewiele większymi kosztami. Obecnie komunikacja w Kościerzynie jest całkowicie bezpłatna, co kosztuje gminę ok. 300 tys. zł rocznie. Autobusy są pełne, a znacznie większy procent korzystających z nich stanowią młodzi ludzie. Wcześniej statystycznym pasażerem był emeryt, mogący pozwolić sobie na zakup biletu z racji przysługującej mu ulgi. Dzięki perspektywicznemu myśleniu władz i promowaniu poruszania się komunikacją miejską rozwinęła się ona i obecnie obsługuje szereg miejscowości poza granicami gminy.

Położony w pobliżu Łodzi Stryków na darmową komunikację zdecydował się już w 2007 r. Według danych zebranych od tego czasu darmowa komunikacja spełniła pokładane w niej nadzieje i eksperyment będzie kontynuowany. Zwiększono już liczbę kluczowych linii autobusowych objętych finansowaniem z budżetu gminy, zdecydowanie zwiększyła się również liczba osób poruszających się po mieście środkami komunikacji zbiorowej. W przypadku Strykowa o wprowadzeniu bezpłatnej komunikacji zadecydowało dążenie do zapewnienia odpowiednich standardów życia mieszkańcom gminy. Składa się na nią 35 sołectw, z których dojazd do centrum miasta dla osób niedysponujących własnym środkiem transportu był mocno utrudniony. Darmowa komunikacja miała na celu skomunikowanie mieszkańców odległych miejscowości z siedzibą gminy. W 2007 r. bezpłatne były 3 trasy, obsługiwane 16-20-osobowym busem. Obecnie łączna długość czterech tras wynosi 434,9 km, obsługują je 2 pojazdy 23-osobowe. W świetle informacji przedstawionych przez gminę koszty funkcjonowania całego systemu wyniosły w 2015 r. 350 tys. zł. – Najprawdopodobniej kolejne małe miasta będą stopniowo decydowały się na wprowadzanie podobnych rozwiązań, dostrzegając profity wypracowane przez inne ośrodki – argumentuje działacz z Instytutu Spraw Obywatelskich.

Dość głośnym wydarzeniem była kampania Jacka Sasina, kandydującego w 2014 r. z ramienia PiS na urząd prezydenta Warszawy. Sasin obiecał swoim wyborcom wprowadzenie bezpłatnej komunikacji miejskiej w stolicy. Wskazywał, że realizacja jego pomysłu wpłynie na rozwiązanie problemów komunikacyjnych coraz bardziej zatłoczonego i zanieczyszczonego miasta. Przekonanie ok. 250 tys. osób do płacenia podatków w Warszawie pozwoliłoby na zamortyzowanie kosztów bezpłatnej komunikacji w tym mieście.

– Biorąc pod uwagę opracowania badaczy zajmujących się transportem na obecnym etapie trudno powiedzieć, czy w przypadku dużych miast wojewódzkich bezpłatna komunikacja miejska zrealizowałaby zakładane cele. Oczywiście istotną rolę w debacie mogłyby nadal odgrywać czynniki związane z zewnętrznymi kosztami ruchu samochodowego – uważa Rafał Górski.

W przypadku Warszawy roczne wpływy ze sprzedaży biletów wynoszą w przybliżeniu 760 mln zł (dane z kampanii prezydenckiej Jacka Sasina z 2014 r.), co stanowi 1/3 kosztów funkcjonowania komunikacji miejskiej. Władze lokalne odrzuciły pomysł J. Sasina argumentując, że bezpłatna komunikacja oznaczałaby niedofinansowanie innych funkcji samorządu. Dodatkowym problemem jest zmniejszająca się liczba mieszkańców głównych polskich metropolii. Ludzie majętni wyprowadzają się z centrów największych ośrodków (według GUS tylko w 2012 r. z miast wyprowadziło się 49 tys. Polaków, zaś od roku 2000 utraciły one 330 tys. mieszkańców). W świetle danych przedstawionych przez Piotra Szukalskiego z Instytutu Socjologii Uniwersytetu Łódzkiego („Demografia i Gerontologia Społeczna – Biuletyn Informacyjny” 2014, nr 7) w ostatnim dwudziestoleciu wzrost liczby mieszkańców notuje jedynie 6 polskich metropolii, najatrakcyjniejszych z punktu widzenia rynku pracy (Kraków, Warszawa) bądź będących stolicami regionów relatywnie młodych demograficznie, niemającymi ponadto w rozsądnej odległości żadnej konkurencji (Białystok, Olsztyn, Rzeszów, Zielona Góra). W Ameryce lat 70. i 80. zjawisko ucieczki podatników z dużych miast urosło do monstrualnych rozmiarów.

Redukcja społecznych kosztów motoryzacji – pomysły i sposoby

Bezpłatna komunikacja – wraz z innymi narzędziami, takimi jak zwiększanie częstotliwości kursów czy różnicowanie wysokości opłat za przejazdy w zależności od dochodów pasażerów – mogłaby być sposobem na redukcję społecznych kosztów motoryzacji. Jak na razie koszty społeczne są tematem tabu dla niemal wszystkich stron dyskursu. Mniej zamożni mieszkańcy miast, będący głównymi użytkownikami komunikacji publicznej, częściej należą do niegłosujących. Stanowi to wyzwanie dla decydentów i nowych twarzy w polityce. Aktywiści muszą przekonać tych, którzy na co dzień mieszkają w mieście, a nie dysponują własnym samochodem, do zabierania głosu w sprawie wprowadzenia transportu finansowanego z innych źródeł niż dochody ze sprzedaży biletów, do wywierania nacisku na polityków i urzędników.

Z badań wynika, że trzy najczęściej wymieniane przyczyny korzystania z samochodu osobowego w miastach stanowią: większy komfort niż w przypadku komunikacji zbiorowej, skrócenie czasu podróży oraz brak konieczności oczekiwania na środek transportu.

– Jeśli mieszkańcy dużych miast mają przesiąść się do autobusów, tramwajów czy pociągów metra, to komunikacja miejska musi oferować wysoki komfort podróży. Przystanki muszą być łatwo dostępne nawet dla mieszkańców odległych dzielnic. Tramwaje i autobusy nie mogą mozolnie poruszać się w ulicznych korkach. Rozwiązaniem jest wytyczenie oddzielnych pasów ruchu. Ponadto częstotliwość docierania pojazdów do kolejnych przystanków musi być ściśle określona i regulowana z punktu widzenia potrzeb i wygody pasażerów – stwierdza Rafał Górski.

Z perspektywy interesów komunikacyjnych dużych miast rozwiązaniem korzystniejszym niż wprowadzanie bezpłatnej komunikacji jest poprawa jakości publicznej infrastruktury transportowej, nawet kosztem infrastruktury wykorzystywanej przez transport indywidualny.

Z badań zwyczajów komunikacyjnych Polaków wynika, że w przypadku zmotoryzowanych wysokość opłaty za bilet nie jest kluczową kwestią przy podejmowaniu decyzji o pozostawieniu samochodu na parkingu i skorzystaniu z transportu zbiorowego. Receptą na zachęcenie mieszkańców większych miast do częstszego korzystania z komunikacji publicznej powinno być więc raczej polepszanie jakości usług komunikacyjnych i zwiększanie częstotliwości kursów niż promowanie rozwiązań eksperymentalnych, takich jak bezpłatne przejazdy.

Równocześnie polityka transportowa może być ważnym elementem działań prospołecznych. Na przykład może stać się instrumentem pomocy dla osób niezamożnych, które często nie płacą kar za jazdę bez biletu i przez to wpadają w pętlę zadłużenia. Rozwiązaniem mogłoby być tymczasowe wsparcie ze strony państwa dla osób o najniższych dochodach. Bezpłatna komunikacja publiczna mogłaby być pozytywnym impulsem dla tej grupy. Przykładowo w Strasburgu ceny biletów komunikacji miejskiej są uzależnione od poziomu dochodów. Każdy dokłada się do funkcjonowania systemu w takim stopniu, na jaki go stać. Założeniem jest promowanie społecznej solidarności. Pasażerowie z rodzin, w których dochód na osobę nie przekracza 750 euro miesięcznie, płacą o połowę mniej niż inni użytkownicy komunikacji miejskiej. Jeśli dochód nie przekracza 550 euro, to ulga wynosi 75%, a w przypadku dochodów mniejszych niż 350 euro na osobę – 90%. Wspomniana taryfa cenowa obowiązuje od 2010 r. Celem takiego rozwiązania było zachęcenie biedniejszych osób do korzystania z komunikacji miejskiej. Przyniosło ono wymierny efekt w postaci 25% wzrostu liczby pasażerów. Według zebranych przez miasto danych z grudnia 2013 r. między 2009 a 2012 r. liczba osób korzystających z kart miejskich wzrosła o 20,2%, a 54,6% pasażerów korzysta z jednej z ulg związanych z dochodem.

Rozwiązaniem może być również etapowe i warunkowe wprowadzanie takich rozwiązań jak darmowa komunikacja publiczna. Tą drogą podążają władze Krakowa, zachęcające mieszkańców miasta do korzystania z dobrze rozwiniętej sieci nowoczesnych tramwajów celem zredukowania narastającego problemu smogu. Na początku 2016 r. Kraków wprowadził darmowe przejazdy w okresie, gdy panuje wyjątkowo wysokie stężenie pyłu zawieszonego (PM10). Krakowianie nie muszą kupować biletów, jeśli trzy stacje pokażą poziom PM10 trzykrotnie przekraczający normę, czyli wynoszący co najmniej 150 µg/m3, lub kiedy jedno urządzenie wykaże czterokrotne przekroczenie dopuszczalnej wartości (tj. poziom PM10 >200 µg/m3). Z bezpłatnej komunikacji w czasie wysokiego stężenia smogu korzystają ponadto kierowcy posiadający ważny przegląd techniczny swojego pojazdu.

– W debacie publicznej dotyczącej transportu przeważają argumenty ekonomiczne. Tymczasem o testowaniu poszczególnych elementów polityki transportowej władze powinny myśleć w kategoriach innowacyjności. Polityka transportowa powinna być na bieżąco modyfikowana – ocenia przedstawiciel Instytutu Spraw Obywatelskich.

Jak na razie bezpłatna komunikacja miejska nie była w Polsce testowana przez wystarczająco długi okres.

Rafał Górski uważa, że dużą przeszkodą w promowaniu zalet sprawnie działającego i bezpłatnego transportu miejskiego jest oderwanie klasy politycznej od problemów przeciętnych mieszkańców. Decydenci z racji swojego statusu i zamożności poruszają się po mieście głównie prywatnymi samochodami. Nie mają doświadczeń pozwalających im spojrzeć na miasto inaczej niż zza kierownicy. Jednocześnie osoby korzystające z transportu publicznego są mało zorganizowane w kwestii wspierania zmian społecznych i uczestnictwa w oddolnych inicjatywach.

– Można jednak już dostrzec pewne zmiany mentalne. Na panelu „Miasta Przyszłości”, zorganizowanym w ramach Forum Ekonomicznego w Krynicy, przedstawiciele urzędów miejskich Warszawy i Wrocławia głosili tezy, które jeszcze 20 lat wcześniej były całkowicie nie do przyjęcia przez polską opinię publiczną. Świadczy to o tym, że wieloletnia mrówcza praca i zaangażowanie oddolnie powstających ruchów obywatelskich nie poszły na marne. Kropla drąży skałę, a zmiany zachodzące w świadomości Polaków są kwestią modyfikacji wizerunku osób korzystających z komunikacji miejskiej. Komfort podróży, mimo wielu inwestycji, w dalszym ciągu jest dość niski. Duża część klientów miejskich systemów komunikacji marzy o zmianie środka transportu. Media publiczne, ministerstwo edukacji i ministerstwo zdrowia oraz inne instytucje państwa nie angażują się w propagowanie nowoczesnych trendów w transporcie. Nie wykorzystujemy komunikacji zbiorowej jako narzędzia umożliwiającego poprawę standardu życia w polskich miastach – podsumowuje rozmówca z Instytutu Spraw Obywatelskich.

drukuj

KOMENTARZE

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *