ankieta międzywojenna
ankieta, infrastruktura

Wysiłki modernizacyjne w Dwudziestoleciu

AUTOR

Ryszard Bugaj

(ur. 1944) – doktor habilitowany nauk ekonomicznych, polityk socjaldemokratyczny, publicysta. Jako student brał udział w działalności opozycyjnej wobec władz komunistycznych (m.in. w protestach Marca ’68), co przypłacił relegowaniem z uczelni. Związany z KOR oraz „Solidarnością” od ich powstania, był m.in. przedstawicielem Krajowej Komisji Porozumiewawczej w rządowej Komisji ds. Reformy Gospodarczej. Po 13 grudnia 1981 r. zaangażowany w działalność podziemną. Od 1982 r. do dziś pracuje w Instytucie Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk. W latach 1988-1990 działał w Komitecie Obywatelskim przy Lechu Wałęsie; uczestnik obrad okrągłego stołu w zespole ds. gospodarki i polityki społecznej, współprzewodniczący grupy roboczej ds. samorządu i form własności; poseł na Sejm kontraktowy. W wolnej Polsce zaangażowany w budowę lewicy skoncentrowanej na interesach pracowników najemnych i odcinającej się od PRL. Był posłem na Sejm I kadencji (z listy Solidarności Pracy, której był współzałożycielem) i II kadencji (z listy Unii Pracy, którą współtworzył w 1992 r. i której przewodniczył w latach 1993-1997). W 1998 r. odszedł z Unii Pracy, w proteście przeciwko polityce nowych władz partii, które dążyły do współpracy z postkomunistami. Był doradcą społecznym Prezydenta Lecha Kaczyńskiego ds. ekonomicznych. Odznaczony Krzyżem Komandorskim z Gwiazdą Orderu Odrodzenia Polski.

Polska po pierwszej Wojnie Światowej odzyskała niezależny byt. Był to zarówno rezultat działań elit i znacznej części społeczeństwa, jak i powstania szczególnie korzystnego splotu okoliczności międzynarodowych. To kluczowe w polskiej historii wydarzenie nie może być jednak postrzegane tylko jako przywrócenie utraconej blisko 150 lat wcześniej suwerenności. Trzeba zauważyć, że zarówno na płaszczyźnie politycznej jak i społeczno-gospodarczej, nowe polskie państwo pod wieloma względami różniło się od I Rzeczpospolitej. Fundamentalne zmiany dotknęły nie tylko ustroju politycznego (u schyłku I Rzeczpospolitej Polska była monarchią konstytucyjną o raczej feudalnym ustroju społeczno-gospodarczym, natomiast po wojnie Polska odradza się jako demokratyczna republika o ustroju kapitalistycznym, z gospodarką rolniczo-przemysłową), ale także terytorium, składu etnicznego i pozycji kraju na arenie międzynarodowej.

Kształt II Rzeczpospolitej zdeterminowany został przede wszystkim przez zdarzenia następujące w ciągu kilku lat powojennych. O terytorium przesądził z jednej strony wynik wojny polsko-rosyjskiej, a z drugiej strony plebiscyty (i powstania) na ziemiach do których pretendowały Niemcy. Powstaje państwo rozległe pod względem obszaru (blisko 390 tyś km2), ale – oczywiście – nieporównanie mniejsze od powierzchni I Rzeczpospolitej (formalnie, przed pierwszym rozbiorem, ponad 800 tyś km2). Populacja ludności szacowana jest jednak w 1921 roku na 27,4 mln, czyli jest porównywalna z populacją schyłkowej I Rzeczpospolitej.

Trudno jednoznacznie ocenić międzynarodową pozycję II Rzeczpospolitej. Polska powstała jako kraj większy niż oczekiwali tego alianci, którzy odzyskaniu przezeń suwerenności sprzyjali. Na pewno jednak Polska nie uzyskała statusu europejskiego mocarstwa, a takie aspiracje części polskich przywódców były traktowane niechętnie nie tylko przez sąsiadów, ale i w innych krajach europejskich. To istotna okoliczność, ponieważ międzynarodowa pozycja Polski rzutowała na jej postrzeganie „przez rynki” i środowiska biznesowe w całym 20-leciu.

Okres 20-lecia z punktu widzenia procesów gospodarczych podzielić można na cztery istotnie różniące się części (oczywiście cezury czasowe muszą być po trosze umowne):

– 1918-1924: okres inflacji i jej zwalczania,

– 1925-1930: okres „rynkowego rozwoju”,

– 1931-1934: okres kryzysu gospodarczego,

– 1935-1939: okres „wzrostu w stymulowanego” .

Przed przejściem do opisu i analizy procesów społeczno-gospodarczych w całym okresie 20-lecia jest celowe wskazanie na specyficzne problemy w poszczególnych częściach tego okresu.

Zakończenie Wojny Światowej oznaczało początek polskiej „wojny o granice”. Oznaczało to mobilizację ogromnych jak na ówczesne możliwości wojsk, konieczność ich wyekwipowania, a także utrzymania. Nie można było także uniknąć znacznych wydatków na szeroko rozumianą administrację. Znaczenie dla sytuacji makroekonomicznej miały też duże pożyczki (w znacznej części „na odbudowę”) udzielane prywatnym przedsiębiorstwom, które w istocie nie miały charakteru komercyjnych kredytów (ich oprocentowanie nie antycypowało wybuchu bardzo wysokiej inflacji). Jednocześnie nowo powstały organizm państwowy właściwie nie dysponował instrumentami gromadzenia dochodów z danin publicznych. Całkowicie zdezintegrowany był system finansowy i pieniężny. W tych warunkach finansowanie potrzeb państwa (a szczególnie gigantycznych wydatków wojskowych) musiało się dokonywać na drodze deficytu. Jednocześnie niemożność finansowania tego deficytu z kredytów (nawet kredyty zagraniczne były stosunkowo niewielkie), ani poprzez emisję papierów dłużnych, oznaczała konieczność emisji pieniądza papierowego, czyli monetyzacji długu.

Jakkolwiek nie są dostępne informacje wskazujące na względne rozmiary deficytu (w stosunku do dochodu narodowego), to z całą pewnością deficyt był tak wielki, że nierealne było adekwatne dostosowanie podaży. Deficyt musiał generować ogromną inflację popytową. Kluczową kwestią nie był brak potencjalnych instrumentów kontroli podaży pieniądza, bo państwo stopniowo ograniczało chaos walutowy. Tak więc, choć początkowo w funkcji środków płatniczych funkcjonowały waluty państw zaborczych (rubel, ostmarka, hrywna, karbowaniec), to najpierw ustanowiono dwuwalutowość, a potem – w latach 1919-1921 – jedyną w zasadzie walutą stała się marka polska. Istniała też państwowa Polska Krajowa Kasa Pożyczkowa, która pełniła funkcję „banku centralnego”. Sednem problemu były więc uwarunkowania obiektywne i polityczna niezdolność do podejmowania decyzji o ograniczeniu deficytu.

Przybliżoną (i dostępną) miarą inflacji jest kurs dolara w stosunku do marki. O ile pod koniec 1918 roku za dolara płacono 9 polskich marek, a pod koniec 1921 – 2923 marki polskie, to na koniec 1923 roku było to już 6 375 000 marek polskich. W Polsce szalała hiperinflacja, która – jak wiadomo – w praktyce uniemożliwia funkcjonowanie gospodarki. Stabilizacja makroekonomiczna stała się koniecznością.

Zadanie ukrócenia hiperinflacji powierzone zostało Władysławowi Grabskiemu, który otrzymał od parlamentu specjalne upoważnienia (prawo wydawania dekretów) na okres pół roku. Grabski nie mając możliwości zaciągnięcia pożyczek zagranicznych, musiał zapewnić zrównoważenie wydatków i dochodów budżetu (w 1923 roku wydatki budżetu były prawie dwukrotnie wyższe od dochodów) poprzez podwyższenie dochodów (wyższe podatki) i ograniczenie wydatków. Temu drugiemu obiektywnie sprzyjało zakończenie wojny, a pewnie także stabilizacja wydatków ponoszonych na tworzenie struktur państwa i pomoc w uruchamianiu przedsiębiorstw. Zwiększaniu dochodów państwa sprzyjała z kolei korzystna koniunktura (i potencjalnie większe możliwości egzekwowania podatków). Operacja równoważenia budżetu nie była jednak możliwa bez zasadniczego podniesienia „standardów obciążeń podatkowych”. W tamtym okresie nigdzie nie były jeszcze stosowane podatki typu VAT, a Grabski nie zdecydował się na sanację finansów na drodze zmasowanej podwyżki innych podatków pośrednich. Zdecydował się na ustanowienie bardzo wysokiego jednorazowego podatku majątkowego (łączny przewidywany przychód – 1 mld franków szwajcarskich). Podatek miał być w ciągu trzech lat pobrany od zamożnych gospodarstw domowych. Dodatkowo uszczelniono system podatkowy tak, aby wyeliminować korzyści podatników z tytułu opóźniania odprowadzania podatków, co – w warunkach bardzo wysokiej inflacji – prowadziło wcześniej do bardzo poważnego zmniejszenia realnej wartości odprowadzanych sum.

Dzięki przyjętym rozwiązaniom, już w roku 1924 udało się zrównoważyć budżet, co otworzyło z kolei drogę do reformy walutowej. Zlikwidowano bank centralny w dotychczasowej postaci, a na jego miejsce powołano do życia (w formie prywatnej spółki akcyjnej) Bank Polski. Jego kapitał został zgromadzony w pewnej mierze pod presją: zagrożono, że instytucja ta będzie kredytować tylko tych, którzy wniosą wkłady do jej kapitału. Jednak podjęto też próbę ustanowienia gwarancji niezależności Bankowi Polskiemu, a emisję pieniądza (z wyłączeniem bilonu) powiązano w sztywny sposób z rezerwami złota (i walut obcych wymienianych na złoto). Wszystko to połączone zostało z operacją stopniowego wycofywania marki polskiej i zastępowania jej nową walutą – złotym (1 zł był wymieniany na 1800000 marek polskich).

Sukces stabilizacji makroekonomicznej przyniósł niejednoznaczne następstwa dla realnej gospodarki. „Ambitnie” określony kurs złotego nie sprzyjał konkurencyjności i prawdopodobnie było to jedną z przyczyn późniejszych tendencji recesyjnych. Jednak trzeba chyba przyjąć, że nie była to wygórowana cena za „zdmuchniecie inflacji”. Okazało się, że „kasacja” dużej części zasobów gotówkowych – szczęśliwie – nie wywołała głębokiej recesji. Ekonomicznie, a także społecznie, stabilizacja, którą przeprowadził Grabski związana była z niższymi kosztami, niż stabilizacja przeprowadzona blisko 70 lat później przez L.Balcerowicza. Można przypuszczać, że stało się tak ponieważ kosztami stabilizacji obciążone zostały przede wszystkim grupy zamożne, a więc nie doszło do poważnego obniżenia popytu krajowego.

Okres 1926-1929, to czas stabilizacji i dość szybkiego rozwoju. Na pewno wielkie znaczenie miał fakt, że wcześniej dokonał się (choć nie w pełni) trudny proces integracji ziem poszczególnych zaborów, że dokonał się postęp w zakresie infrastruktury, że przezwyciężono głęboką strukturalną nierównowagę budżetową i uporządkowano stosunki pieniężne. Również okoliczności zewnętrzne (przyłączenie Górnego Śląska i popyt na węgiel powiększony w następstwie strajków w brytyjskim górnictwie węglowym) były stosunkowo korzystne. Okazało się też, że zamach majowy nie zdestabilizował procesów gospodarczych. W tym okresie, mimo płynności układów rządowych, polityka gospodarcza była pragmatyczna. Rządy ani nie podejmowały prób poddania gospodarki ścisłej kontroli, ani nie uchylały się od interwencji, gdy słabość kapitału prywatnego prowadziła do zaniechania działań uznawanych za konieczne (np. szeregu przedsięwzięć infrastrukturalnych). Hamulcem rozwoju nie stały się również wprowadzone wcześniej – dość zaawansowane – instytucje socjalne, które sprzyjały stabilności społecznej.

Stan gospodarki polskiej stał się jednak dramatycznie niekorzystny w okresie 1930 – 1935. Zasadniczą przyczyną zagnieżdżenia się w polskiej gospodarce głębokiego kryzysu były perturbacje w najwyżej rozwiniętych gospodarkach światowych. Mimo relatywnie niewielkiego udziału obrotów handlu zagranicznego w stosunku do dochodu narodowego, polska gospodarka była otwarta, wrażliwa na przepływy kapitałowe. Łagodnej absorpcji kryzysowych impulsów nie sprzyjała zacofana struktura polskiej gospodarki. W wytwarzaniu dochodu narodowego znaczenie dominujące miało rolnictwo, a wydatki rolników na dobra przemysłowe (usług rolnicy w zasadzie nie nabywali) były kluczowe dla rozmiarów popytu. Jednocześnie rolnictwo zdominowane było przez drobne gospodarstwa o bardzo niskiej rentowności. Niewielkie nawet obniżenie dochodów rolniczych skutkowało zapaścią popytu tego sektora. Rolnicy na spadek cen reagowali powiększeniem podaży (mówiło się o podaży głodowej, ponieważ była ona możliwa tylko na drodze obniżenia konsumpcji żywności przez samych rolników), co – oczywiście – stymulowało spadek cen. Rezultatem finalnym było dramatyczne rozwieranie się „nożyc cen” – o ile ceny ziemiopłodów między rokiem 1928 a 1934 obniżyły się o blisko 70%, to ceny artykułów przemysłowych nabywanych przez rolników spadły tylko o ponad 30%.

Ocenia się raczej powszechnie, że długotrwałość i głębokość polskiego kryzysu to także rezultat polityki gospodarczej, która nie przeciwdziałała w dostateczny sposób spadkowi produkcji. Trzeba przyznać, że kryzysowa zapaść polskiej gospodarki była głębsza niż w kilku krajach na podobnym poziomie rozwoju gospodarczego. Jest też faktem, że polski rząd ociągał się z zastosowaniem zmasowanej interwencji, licząc na skuteczność działania mechanizmów rynkowych. Plan walki z kryzysem przyjęty został dopiero w 1932 roku i miał dość zachowawczy charakter. Najodważniejszym spośród przyjętych rozwiązań było uruchomienie programu robót publicznych, ale realny wpływ tego programu na stymulowanie popytu nie był znaczny, bo państwo nie było zdolne przeznaczyć na jego sfinansowanie odpowiednio dużych środków. Pewne znaczenie miały też działania podejmowane w rolnictwie – skup interwencyjny i ułatwienia w obsłudze zadłużenia. Jednak i te działania nie miały dużej skali.

Sądzić można, że zasadnicze przyczyny ciężkiego przebiegu kryzysu w gospodarce polskiej związane były z prowadzoną polityką makroekonomiczną (w tym pieniężną). Rząd nie zdecydował się na dyskrecjonalną (świadomie ekspansywną) politykę fiskalną (a więc na znaczny deficyt). Nie zdecydowano się również na rozluźnienie polityki pieniężnej, która była zorientowana na twardą (choć nie w całym okresie skuteczną) obronę wartości złotówki (nie zrezygnowano z wymienialności pieniądza krajowego na złoto).

Przyjęta przez rząd strategia zdeterminowana była z pewnością wcześniejszymi traumatycznymi doświadczeniami z hiperinflacją. Zrozumiała była związana więc szczególna ostrożność w zakresie polityki budżetowej i pieniężnej. Ponadto silne były obawy o reputację Polski ze względu na inwestycje zagraniczne. Część elit politycznych postrzegała dewaluację (a szczególnie rezygnacje z wymienialności złotówki) jako równoznaczną z poważnym uszczerbkiem na prestiżu Polski. Prawdopodobnie taki pogląd wyznawał również J.Piłsudski, co oczywiście miało ogromne znaczenie polityczne. Nie zmienia to faktu, że przyjęta polityka makroekonomiczna sprzyjała umocnieniu się tendencji deflacyjnych. Deflacja stała się zaś zasadniczą przyczyną pogłębiania się recesji.

Choć rząd za cel stawiał sobie utrzymanie równowagi budżetowej, to wobec ogromnego obniżenia dochodów i niemożności obniżenia na tę skalę wydatków, nieuchronne było ponowne powstanie deficytu. Nie istniały przy tym praktycznie możliwości jego komercyjnego sfinansowania, wobec czego rząd uciekał się do zaciągania pożyczek na wpół przymusowych. Niełatwo ocenić następstwa ponownego pojawienia się nierównowagi budżetowej, ale wydaje się, że nie były one jednoznacznie negatywne. Prawdopodobnie pobudzone zostało działanie „autonomicznych stabilizatorów koniunktury” i kryzysowy spadek produkcji był jednak nieco niższy, niż potencjalnie możliwy.

Niedostępne są syntetyczne wskaźniki obrazujące skalę kryzysowego spadku produkcji. Miary cząstkowe i pośrednie nie pozostawiają jednak wątpliwości, że była to zapaść bardzo głęboka, choć o różnej skali w rolnictwie i przemyśle. W rolnictwie, gdzie miało miejsce zjawisko „głodowej podaży” spadek był prawdopodobnie niewielki (spożycie naturalne szczególnie utrudnia ocenę), natomiast w przemyśle który musiał reagować na spadające ceny, był on wysoki. Dramatyczna obniżka dotknęła obroty handlu zagranicznego. Ogromny był także przyrost bezrobocia, szczególnie jeżeli w szacunkach uwzględni się ogromne upowszechnienie zatrudnienia na część etatu. Także kursy akcji uległy zapaści ( w 1932 roku stanowiły 19% kursów z roku 1928).

Kryzys pociągnął za sobą istotne następstwa długookresowe. Najważniejsze wydają się dwie kwestie: dekapitalizacja majątku produkcyjnego i rozszerzenie udziału sektora państwowego oraz udziału kapitału zagranicznego w krajowej gospodarce. To ostatnie zjawisko było „uboczną konsekwencją” tarapatów finansowych, w jakie popadły przedsiębiorstwa prywatne. Państwo nie mogąc odzyskać udzielonych pożyczek przejmowało przedsiębiorstwa. W podobny sposób postępowały podmioty zagraniczne.

Okres 1936-1939 był drugim w 20-leciu okresem względnie szybkiego rozwoju polskiej gospodarki. Rozwój ten – inaczej niż w latach 1926 – 1930 – był w dużej mierze rezultatem bezpośrednich działań państwa. Odpowiedzialność za politykę gospodarczą przejął wówczas Eugeniusz Kwiatkowski. Jego możliwości kreowania niezależnej polityki gospodarczej były jednak ograniczone. Znaczna część ówczesnego politycznego establishmentu przyjęła jego nominację niechętnie i nie była skłonna do współdziałania. W warunkach na wpół autorytarnego systemu miało to bardzo istotne znaczenie. Ponadto, musimy pamiętać, że gospodarka po kryzysie była właściwie zdewastowana.

Rozpowszechniona jest opinia, że polityka gospodarcza Kwiatkowskiego, której sednem był program państwowych inwestycji, skrystalizowała się dopiero, gdy zawiodły próby pobudzenia inwestycji prywatnych, że tendencje etatystyczne, które dominowały w okresie jego rządów nie wyrastały z pryncypialnych przekonań. Istotnie, choć Kwiatkowski był przekonany, że rolnicza gospodarka polska powinna być przekształcona w przemysłową, pierwotnie zamierzał procesy inwestycyjne w przemyśle pobudzić poprzez ułatwienia dla prywatnych podmiotów (ulgi podatkowe, ułatwienia kredytowe i zamówienia publiczne). Reakcja na nie była jednak minimalna i trudno się temu dziwić w obliczu pogarszającej się sytuacji międzynarodowej i rosnącej niepewności. Decyzji o zaangażowaniu państwa sprzyjało też narastające przekonanie elit politycznych, że pilnego wzmocnienia domaga się polska armia, co wymagało uruchomienia nowych zasobów przez gospodarkę.

W tych okolicznościach doszło do opracowania czteroletniego planu, którego sednem był program inwestycyjny w tzw. Centralnym Okręgu Przemysłowym. Program obejmował zarówno inwestycje w surowce i przemysł przetwórczy, jak i w infrastrukturę. Całość przedsięwzięć podporządkowana była określonej koncepcji rozwoju przemysłu zbrojeniowego. Program został zrealizowany z powodzeniem. Opracowano też kolejny plan (na okres 15 lat), ale wobec wybuchu wojny nie zyskał on znaczenia praktycznego.

Realizacja ambitnego programu inwestycji państwowych (przede wszystkim – ale nie wyłącznie – w ramach COP-u) była silnym impulsem rozwojowym dla całej gospodarki. Produkcja przemysłowa rosła bardzo szybko i w 1938 roku przekroczyła poziom przedkryzysowy. Poprawiła się również – acz w znacznie skromniejszym zakresie – sytuacja rolnictwa (wzrósł poziom cen rolnych oraz produkcja). Nie istnieją w pełni syntetyczne wskaźniki obrazujące dynamikę w gospodarce. Jednak fakt, że poważnie wzrosły kursy giełdowe świadczy o dobrej koniunkturze, choć już dynamika zatrudnienia nie była imponująca.

Szybki wzrost w latach 1936-1939 zrodził jednak problemy z równowagą w obrotach zagranicznych i w budżecie państwa. Rząd nie zdecydował się na dewaluację złotego, wprowadził natomiast liczne ograniczenia dewizowe, a także uzyskał od zagranicznych wierzycieli ułatwienia w obsłudze zadłużenia. Z narastającą nierównowagą budżetową próbowano sobie radzić zarówno przez wzrost obciążeń podatkowych (tym razem – odmiennie niż w okresie stabilizowania gospodarki przez Grabskiego – sięgnięto do podatków pośrednich obciążających duże grupy społeczne – przede wszystkim pracowników) jak i ograniczenie wydatków (głównie administracyjnych). Zastosowano też „konfiskatę” środków znajdujących się w dyspozycji największych przedsiębiorstw państwowych. Jednak prawdopodobnie największe znaczenie miało swoiste „zamiatanie wydatków pod dywan”, czyli lokowanie coraz większej ich części poza budżetem. Proceder ten był niewątpliwie ułatwiony ze względu na realia polityczne, przede wszystkim bardzo osłabioną kontrolę parlamentarną.

Również w obszarze polityki pieniężnej – formalnie niezmiennie rygorystycznej – nastąpiły korekty, w praktyce prowadzące do jej rozluźnienia. Było to przede wszystkim złagodzenie zasad emisji pieniądza (mniej rygorystyczne wymogi pokrycia w złocie i walutach wymienialnych). Zmiany nie przyniosły jednak – co trzeba podkreślić – silnego pobudzenia inflacji. Prawdopodobnie ekspansywna polityka fiskalna i monetarna lat 1936-1939 nie podważyły stabilności makroekonomicznej, ponieważ – po kryzysowym spadku produkcji w latach 1930-1935 – gospodarka posiadała znaczne niewykorzystane zasoby.

Ocena wskaźników gospodarczych całego okresu 20-lecia międzywojennego nie może być jednoznaczna. Mimo braku wystarczających danych statystycznych przeważa pogląd, że poziom aktywności produkcyjnej gospodarki polskiej w roku 1939 był niższy niż w roku 1913. Charakterystyczna wydaje się opinia Z.Landaua i J.Tomaszewskiego: „Nie wszystkie trudne problemy gospodarcze udało się w czasie dwudziestu lat niepodległości rozwiązać (…) cała (…) wytwórczość [przemysłu – RB] nie przekroczyła w 1938 r. globalnej produkcji ziem polskich w 1913 r (…). produkcja przemysłowa w przeliczeniu na jednego mieszkańca dość znacznie zmalała. (…) Polska była jednym z większych krajów europejskich, który w czasie dwudziestolecia nie przekroczył pułapu produkcji przemysłowej sprzed pierwszej wojny światowej.” Autorzy mniej krytycznie oceniają postępy w rolnictwie, ale i w tym przypadku ich ocena jest daleka od afirmacji. Piszą: „Słabo zwyżkowały plony z hektara. Porównując ostatnie pięć lat przed pierwszą wojną światową i taki sam okres przed drugą wojną zauważymy, że przeciętne plony najbardziej wymagających upraw – pszenicy i buraków cukrowych – zmalały. Na nie zmienionym poziomie utrzymały się plony żyta i jęczmienia. Wzrosły – ziemniaków i owsa.”

Nie ma powodów by te opinie – w każdym razie jako konstatacje faktów – kwestionować. Nie wydaje się też by inne wskaźniki charakteryzujące poziom aktywności gospodarczej (może z wyjątkiem transportu) dezawuowały oceny sytuacji w przemyśle i rolnictwie jako najpełniej opisujące stan gospodarki na koniec okresu 20-lecia międzywojennego. Także społeczne parametry (ochrona zdrowia, sytuacja mieszkaniowa, bezrobocie) nie wyglądają imponująco. Wydaje się, że znaczący postęp (mimo ciągle wysokiego poziomu analfabetyzmu) dokonał się w edukacji i zabezpieczeniu społecznym (choć nierówności dochodowe były wysokie i z pewnością trudno mówić o „równości startu”). Na tle powyższych konstatacji przytoczyć warto stwierdzenie cytowanych wcześniej autorów: „Było by rzeczą ciekawą prześledzić, jak powstał mit dostatniej Drugiej Rzeczpospolitej. (…) W okresie międzywojennym nikt takich twierdzeń nie głosił.” Trudno oprzeć się wrażeniu, że ten mit jest w znacznej mierze… zasługą cytowanych autorów, którzy właściwie bezkrytycznie oceniali rozwój gospodarki polskiej w czasach komunistycznych. Mit sukcesu Drugiej Rzeczpospolitej, to w znacznej mierze antidotum na propagandę sukcesu w latach 1945 – 1989.

Oczywiście ocena procesów gospodarczych nie może być ograniczona wyłącznie do konstatacji dotyczących poziomu produkcji. Ważna są również procesy przebudowy „systemowej” i przekształcenia strukturalne. W obydwu aspektach ważny jest z kolei kontekst „uwarunkowań obiektywnych”.

Sukcesem 20-lecia była z pewnością integracja ziem trzech zaborów przez dziesięciolecia włączonych do państw zaborczych. Aczkolwiek, nawet w aspekcie systemu prawa, integracja nie była całkowita (w szczególności autonomia Śląska była równoznaczna z utrzymaniem istotnych odrębności), to – w takiej mierze w jakiej pozwalał na to poziom rozwoju gospodarczego – podlegały jej poszczególne rynki: towarowy, pracy i pieniężno-kapitałowy. Sprzyjało to oczywiście specjalizacji produkcji i wzrostowi wydajności pracy (niestety – również kartelizacji).

Nie dokonały się natomiast daleko posunięte przemiany strukturalne. Wprawdzie poważnie wzrosła populacja ludności, jednak ludność miejska wzrosła w niewiele większej skali, natomiast udział pracujących w rolnictwie (w stosunku do wszystkich pracujących) zmniejszył się tylko nieznacznie. Za sukces można z pewnością uznać powstanie COP-u i portu oraz miasta Gdyni. Trudno natomiast jednoznacznie ocenić przemiany w strukturze agrarnej. Pomimo realizowanej prawie przez cały okres 20-lecia reformy rolnej, nie nastąpiło uśrednienie wielkości gospodarstw rolnych. Ilość karłowatych gospodarstw rolnych rosła szybciej niż zajmowany przez nie łączny obszar ziemi, co znaczy, że ich wielkość malała. Jednocześnie – mimo parcelacji – niewielka liczebnie grupa wielkich gospodarstw (folwarków) dysponowała ogromną częścią ziemi uprawnej. Z pewnością negatywnie oddziaływało to na przychody dużej części rolników i przesądzało o nędzy na wsi. Ale też – jak sądzą niektórzy badacze – nie był to czynnik niekorzystny z punktu widzenia postępu agrarnego.

Polska gospodarka w 20-leciu funkcjonowała oczywiście w ramach ustrojowych kapitalizmu. W istocie była to jednak gospodarka mieszana, co oznacza, że dominujący nurt procesów regulacyjnych związany był z rynkiem (a motywacja dla przedsiębiorców była konsekwencją prywatnej własności), ale oddziaływanie państwa stanowiło istotny czynnik systemowy. To oddziaływanie miało charakter pośredni wynikający z polityki budżetowej (także w jakiejś mierze z antycyklicznej polityki fiskalnej– choć ten instrument został sprecyzowany właściwie dopiero przez ekonomię keynesowską) i pieniężnej, a także z polityki kształtującej relację polskiej gospodarki z zagranicą, czy „polityki konkurencji”. Ogromne znaczenie miały państwowe regulacje dotyczące rynku pracy, ubezpieczeń, edukacji i innych kwestii (szczególnie socjalnych). W tym aspekcie polskie państwo było „obecne” w gospodarce w formach analogicznych do innych krajów europejskich. Trudno jednak jednoznacznie ocenić stopień nasilenia regulacyjnego oddziaływania państwa. Z jednej strony rządzące elity deklarowały pryncypialne przywiązanie do formuły kapitalizmu w pełni wolnorynkowego (co w praktyce owocowało np. podtrzymywaniem – nawet w okresie ostrego kryzysu – zasady wymienialności złotówki), z drugiej strony można wymienić szereg decyzji politycznych (choćby reglamentacja dewizowa), które integralności rynku nie respektowały.

Z całą pewnością na szeroką skalę podejmowana była bezpośrednia interwencja państwa w procesy gospodarcze. Wiązało się to z nasilonym etatyzmem znajdującym wyraz w dużym udziale własności państwowej w sektorze wytwórczym. Duży sektor własności państwowej był po trosze konsekwencją wcześniejszych zdarzeń historycznych – wynikał m. in. z przejęcia części majątku należącego do podmiotów tworzących organizmy zaborcze. Potem powiększył się, bo państwo objęło kontrolę nad częścią zadłużonych (w instytucjach państwowych) przedsiębiorstw – przede wszystkim sektora bankowego. Wreszcie – w ostatnim okresie 20-lecia – udział majątku państwa wzrósł wskutek dokonania zmasowanych inwestycji.

W tych warunkach kwestią kluczową była „jakość” państwowej ingerencji. Ważne jest pytanie, czy państwo było racjonalnym substytutem rynku, czy – przeciwnie – ingerencja czynników politycznych rozwojowi gospodarczemu nie sprzyjała. Odpowiedź na to pytanie zmusza do wejścia na ścieżkę „historii alternatywnej”. A to z kolei nie pozwala uniknąć wartościowania zdarzeń i procesów gospodarczych. Poniższe uwagi muszą być odczytywane przez pryzmat tych zastrzeżeń.

Wydaje się, że odmiennie należy ocenić racjonalność działania struktur państwa w aspekcie polityki makroekonomicznej i mikroekonomicznej. W tym pierwszym aspekcie polityka zdominowana była przez nieadekwatne do rzeczywistości podręcznikowe i potoczne stereotypy dotyczące wolnego rynku. Ignorowano niski stopień zaawansowania rozwojowego (niski poziom produkcji i zasobów), a także nie doceniano skali dysfunkcji mechanizmów konkurencji (kartelizacja). Wyidealizowana diagnoza dotyczyła też gospodarki światowej. Nie wyciągnięto wniosków ze skali zaangażowania zagranicznych rządów na rzecz swoich gospodarek. Zakładano, że „dobry” pieniądz (wymienialny i o stabilnej wartości) stanowi kluczowy i całkowicie dominujący warunek rozwoju. Przekonanie to okazało się zaś szkodliwe w okresie kryzysu lat 1930 – 1935, prowadząc do tolerowania bardzo nasilonych procesów deflacyjnych.

Przekonanie o racjonalności działania rynku w zasadzie nie hamowało jednak interwencji mikroekonomicznych, które podejmowane były na szeroką skalę w całym właściwie okresie 20-lecia. Przesłanki były prawie zawsze pragmatyczne i doraźne. Może za wyjątkiem 4-letniego panu dla COP-u, o podjęciu interwencji decydowały uwarunkowania konkretnego miejsca i czasu. Bardzo często określone działania były podejmowane albo dlatego, że wcześniejsze działania polityki makroekonomicznej prowadziły do niepożądanych rezultatów (np. „konfiskata” zysków przedsiębiorstw państwowych, by ratować równowagę budżetową), albo dlatego, że sektor prywatny zachowywał się „absencyjnie” (bezpośrednie inwestycje państwa w przemyśle przetwórczym). W jakiejś mierze nasilona polityka mikroekonomiczna stanowiła substytut polityki makroekonomicznej.

Trudno ustrzec się wrażenia, że polityka gospodarcza i społeczna w okresie 20-lecia nie była podporządkowana klarownej koncepcji. Była raczej wypadkową stereotypowych przekonań elit rządzących i ich uwikłań zarówno w bieżące sytuacje, jak i interesy różnych grup i środowisk. Takiemu „stylowi” polityki gospodarczej z pewnością sprzyjały uwarunkowania tkwiące w systemie politycznym.

Polski ustrój ukształtował się najpierw jako parlamentarno-gabinetowy, ale okoliczności miejsca i czasu (wojna polsko-bolszewicka, spór polityczny między środowiskiem piłsudczykowskim i endecją, kwestie mniejszości narodowych) przesądzały o tym, że scena polityczna nie była zdominowana przez problem wyboru modelu polskiego kapitalizmu. Różnice w tej kwestii oczywiście istniały. Prawica (przede wszystkim narodowa – tzn. endecja) optowała za ładem ustrojowym preferującym interesy wielkiej własności ziemskiej i sympatyzowała z rozwiązaniami „solidarystycznymi”. Endecja nie była z pewnością pryncypialnie wroga etatyzmowi (tym bardziej, że w prywatnym biznesie silne były „elementy etnicznie obce”), ale – wydaje się – nie posiadała konkretnej wizji angażowania się państwa w gospodarkę. Partie chłopskie nie miały poglądów jednolitych i w swoich koncepcjach koncentrowały się na problemach wsi. PPS, najważniejsza partia lewicy demokratycznej, nigdy z kolei nie stała się partią dominującą.

W następstwie wszystkich tych okoliczności w obrębie systemu parlamentarnego nie wykształciły się klarowne koncepcje dotyczące ładu ustrojowego w gospodarce i polityki gospodarczej (konstytucja marcowa bardzo oszczędnie precyzuje te kwestie). Z kolei po zamachu majowym z 1926 roku, gdy ustanowiony został na wpół autorytarny system polityczny, kwestia modelu ustrojowego w gospodarce stała się właściwie wewnętrzną sprawą obozu piłsudczykowskiego. Mechanizm demokratyczny przestał być metodą selekcji programów polityki państwa, a stał się funkcją dominujących w obrębie rządowego establishmentu poglądów i wpływowych interesów. Polityka gospodarcza została wyłączona z przestrzeni systematycznej refleksji i całkowicie zdeterminowana przez „gry” w obozie władzy.

Oczywiście syntetyczna ocena procesów gospodarczych w międzywojennym 20-leciu nie może abstrahować od „wielkich” uwarunkowań historycznych. Trzeba brać pod uwagę kwestie takie jak: wojna polsko-bolszewicka (a w konsekwencji hiperinflacja), scalenie terytoriów pod zaborami w jeden organizm, Wielka Depresja w gospodarce światowej. Uwzględnić należałoby również obiektywnie trudne położenie międzynarodowe Polski (trudność z kredytowaniem i wysokie koszty obrony narodowej).

Wszystkie te okoliczności były przeszkodami dla sukcesu gospodarczego, ukształtowania systemu sprzyjającego gospodarczemu dynamizmowi i polityce gospodarczej skutecznie stymulującej produkcję. Choć jest więc faktem, że w czasie dwudziestolecia międzywojennego Polska prawdopodobnie nie zmniejszyła luki rozwojowej w stosunku do zachodniego centrum (choć pewnie nie uległa ona też powiększeniu), to ahistoryczna byłaby krytyka II Rzeczpospolitej, abstrahująca od tych niekorzystnych uwarunkowań.

Ryszard Bugaj

drukuj

KOMENTARZE

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *